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多元化。新型城镇化不是简单地增加城市人口比例和扩张城市规模，而是在产业支撑、公共服务、人居环境、生活方式等方面全面实现由乡到城的转变，是一项涉及多类经济主体、多种经济活动的系统工程。新型城镇经济的复杂多样性，决定了融资需求的多层次和融资模式的多元化，需要在坚持市场化改革取向的同时，完善政策性、商业性、合作性融资机制有机结合的体制机制，鼓励各种融资方式和工具创新。比如，在资本性支出类别下，就需要依据不同公共产品性质和地区发展差异，确定相应的一般责任债券或收益债券等不同偿债责任性质的融资工具。
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可持续。可持续是任何一种市场化融资机制的核心，也是一个规范的市场化融资机制应具有的基本特征。历史经验证明，单独依靠政府内部行政体系的监管，地方政府的投资冲动和债务膨胀难以得到有效遏制。只有着力强化风险约束，才能保障城镇化融资的可持续性。目前，融资模式尽管有市场化形式，但受体制机制以及市场本身不完善影响，市场化融资机制应有的风险约束机制难以有效发挥作用。未来城镇化融资机制改革，需要通过深化财税、土地、价格改革，以推动地方政府融资债券化为突破口，打破影响市场风险约束机制发挥作用的体制机制障碍，以融资机制的规范性带动可持续性的增强。
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基本框架
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按照上述总体思路和基本原则，从融资方式、偿债能力和风险约束的基本要素出发，未来城镇化融资机制改革的基本框架如图7–2所示：
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图7–2 新型城镇化融资体系框架
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首先，在融资方式上要实现多元化。按照党的十八届三中全会“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的要求，通过政策性和商业化相结合、间接和直接融资相结合、债务与股权融资相结合，形成一个多层次的融资方式体系。其中，尤其要鼓励符合条件的地方政府特别是城市政府发行市政债券，并以市政债机制改造城投债和盘活平台贷款。
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其次，在偿债能力上要实现稳定化。党的十八届三中全会提出：“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”按照这一精神，未来需要通过统筹土地和房地产税费改革、深化资源税费改革、开征环境保护税、加快理顺公用产品和服务价格等途径，增强地方政府稳定可持续的偿债能力。
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再次，在风险约束上实现规范化。按照党的十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制”的要求，加快构建权责发生制的政府综合财务报告制度，编制全国和地方资产负债表，全面真实有效地反映地方政府资产负债状况，奠定财政纪律约束、金融市场投资者约束以及人大、审计等监督的基础。同时，完善债务约束既要在制度上对债务风险有惩戒机制，如设置债务规模上限控制指标以及触及上限的惩戒机制等；又要有正向激励机制，比如将地方政府自主发债试点、地方税扩权、中央地方税分享比例及部分转移支付与其债务风险挂钩，以此增强其偿债激励。
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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060143]
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城镇化转型：融资创新与改革 规范地方政府性债务管理
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加快构建市场化、多层次、可持续的新型城镇化融资机制，核心是规范地方政府性债务管理，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。
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规范地方政府债务管理的基本原则
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疏堵结合。通过改革“修明渠、堵暗道，筑围墙”，赋予地方政府依法适度举债融资权限，坚决制止地方政府违法违规举债，加快建立规范的地方政府举债融资机制。
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厘清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
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规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
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防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。
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稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。
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落实新《预算法》，构建规范的地方政府举债融资机制
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赋予地方政府适度举债权，既有助于明晰地方政府债务的偿债主体和偿债责任，也有利于硬化地方政府预算约束。逐步健全资产负债表和权责发生制的财务报告制度，提升地方政府收支行为的透明度，同时还能丰富债券市场层次，拓宽居民财产性收入渠道，是一举多得的好事。
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从国际经验看，多数国家都在相关法规中对地方政府举债予以明确规定，这样做既有利于项目执行，又有利于依法监管。2014年8月，我国已在《预算法》修订中，从主体、用途、规模、方式和风险等五个方面，对地方政府举债做出了明确规定。首次从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。在此基础上，需要尽快落实新《预算法》，加快建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理体制。
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地方政府举债主体与偿债主体应保持一致
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当前地方政府债务的复杂性，在于地方政府为规避法律创设了很多举债主体。首先要确立地方政府举债的合法性，然后根据自我管理、自我约束的原则，从法律上界定发行主体资格（如地方政府及其代理机构），改变现有发行主体错综复杂、难以监管的局面。我国修订后的《预算法》赋予地方政府适度举债权限，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。这就从法律上界定了地方政府债务边界，彻底改变了现有举债主体混乱的局面。此外，在发行主体的层级上，要厘清中央政府和地方政府的财政关系，提高地方政府的责任意识，做到不转嫁应由本级政府负担的公共成本、不搞“以邻为壑”的财政竞争来获取偿债资金来源、不通过“财政风险金融化”向金融机构转嫁风险。同时，将发债与财权事权相匹配，综合考虑政府执行责任、执行成本和支出责任，在此基础上筛选合格的发行主体。
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尽管从短期控制风险的需要看，将地方政府举债权只放到省一级有其合理性，但从建立权责清晰、激励相容的内生信用机制角度看，发债主体应与偿债主体一致。从国际经验看，地方政府发债典型的是市政债，大多数市政债主要由作为市政当局的市、县政府发行。按照建立事权与支出责任相适应的财税体制改革方向，我国未来的地方债也自然应由地市级政府发行。在总结前期自行发债经验基础上，由全国人大或国务院授权扩大地方自行发债试点，重点可考虑让城市政府发债。这样做不仅能避免信用主体和偿债责任不清带来的诸多弊端，也有利于激励当地政府改善公共服务，提高城镇化质量，形成可持续的偿债资金来源，减少对土地出让金的过度依赖。