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地方政府举债主体与偿债主体应保持一致
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当前地方政府债务的复杂性，在于地方政府为规避法律创设了很多举债主体。首先要确立地方政府举债的合法性，然后根据自我管理、自我约束的原则，从法律上界定发行主体资格（如地方政府及其代理机构），改变现有发行主体错综复杂、难以监管的局面。我国修订后的《预算法》赋予地方政府适度举债权限，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。这就从法律上界定了地方政府债务边界，彻底改变了现有举债主体混乱的局面。此外，在发行主体的层级上，要厘清中央政府和地方政府的财政关系，提高地方政府的责任意识，做到不转嫁应由本级政府负担的公共成本、不搞“以邻为壑”的财政竞争来获取偿债资金来源、不通过“财政风险金融化”向金融机构转嫁风险。同时，将发债与财权事权相匹配，综合考虑政府执行责任、执行成本和支出责任，在此基础上筛选合格的发行主体。
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尽管从短期控制风险的需要看，将地方政府举债权只放到省一级有其合理性，但从建立权责清晰、激励相容的内生信用机制角度看，发债主体应与偿债主体一致。从国际经验看，地方政府发债典型的是市政债，大多数市政债主要由作为市政当局的市、县政府发行。按照建立事权与支出责任相适应的财税体制改革方向，我国未来的地方债也自然应由地市级政府发行。在总结前期自行发债经验基础上，由全国人大或国务院授权扩大地方自行发债试点，重点可考虑让城市政府发债。这样做不仅能避免信用主体和偿债责任不清带来的诸多弊端，也有利于激励当地政府改善公共服务，提高城镇化质量，形成可持续的偿债资金来源，减少对土地出让金的过度依赖。
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对地方政府债务实行规模控制和程序管理
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国际经验表明，负债本身不可怕，可怕的是债务规模失控。为此，多数国家都将地方性政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债务偿还能力相适应的水平上。我国修订后的《预算法》也对地方政府一般债务和专项债务实行限额管理。程序上由地方政府逐级上报财政部，财政部汇总举债额度报国务院确定，并最终由全国人大或其常委会批准。然而，中央对地方政府发债的限额管理虽然有一定的控制作用，但也意味着中央对地方政府债务提供了隐性担保，反映了地方政府的预算软约束。因此，中央对地方政府发债应逐步取消直接控制，改由地方政府自主决定发债与否。
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参考国际经验，建议在省级人大成立市政债委员会，根据发债主体的财力自行负责对本省的市政债进行审批。审批内容包括财政标准、地方经济、举债记录、债务额度、发债用途等指标。审批结果上报财政部备案，实行备案制。根据《地方政府债务监督管理条例》，由财政部和审计部门根据偿债率、债务依存度、债务负担率、地方经济状况等指标，每年规定各省的债务上限，作为各省制定市政债发行计划的额度。
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严格限定地方政府债务资金用途
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除对债务总量规模实行控制外，根据国际惯例，地方政府举债还须遵循黄金法则，即债务资金只能用于资本性项目支出而非弥补经常性收支缺口。黄金法则既是政府举债的前提，也是政府制定跨年度投资和支出计划，进而约束债务风险的重要途径。正因如此，我国修订后的《预算法》同样对地方债资金实行用途管制，规定地方政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
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完善债务报告和公开制度
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信息透明是保护投资者的重要途径，而债务及财政透明度是约束地方政府债务风险的重要方面，也是奠定市场化发债融资的基础。地方债务不仅要公开，还要经得起人民的质询。对地方债务公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。地方政府应从法律和财政角度向本地区公众披露债务信息，定期公布债务报告，这有助于社会公众和投资者及时了解其财务状况、偿债能力，也有利于监督、督促地方政府控制和化解财政风险；审计和会计师事务所应从会计财务角度向市场披露有关债务信息，定期公布债务报告；评级机构和投资银行应从金融产品的投资价值角度向投资者披露有关债务信息，定期公布债务报告，从而达到信息公开、透明。根据党的十八届三中全会精神和新《预算法》的要求，我国应完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。同时，各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。
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健全债务风险预警、处置机制
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地方债务风险预警、处置等机制的缺失使得地方债务风险成为当前各级政府面临的重大挑战，亟待制定《地方政府债务监督管理条例》来规范地方政府债务审批，发挥各级人大对地方政府债务总量的监督作用以及对地方政府债务资金投资项目的审查作用，达到防控债务风险的目的。此外，积极建立地方政府性债务风险预警和应急处置机制，勒紧债务风险的“缰绳”。
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在建立债务风险预警机制方面，可由财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，切实发挥信用评级的监督作用。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。
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在建立债务风险应急处置机制方面，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。
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强化各类约束监督机制
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地方政府围绕城镇化所做的投资项目以及为此开展的融资活动，无疑应接受地方人大的审查、监督。对市政债的发行规模、使用方向、还本付息以及未来还款保障等，地方同级人大都应享有审查权和监督权。
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强化财政纪律约束。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。可根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。被列入风险预警范围的债务高风险地区，应实行考核问责和责任追究。尤其是对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。
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强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。
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改进偿债机制
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当前地方政府融资缺乏可持续性与其偿债机制和责任不健全相关，需要从匹配财政收入和支出的关系出发，科学设计偿债机制。一是实现收入增源和支出有据。地方债是解决地方政府融资问题的长久之计，偿债资金应符合可持续原则，应明确地方政府征收效率高的税收作为偿债资金来源，使之与地方公共服务质量挂钩，实现举债支出与收入激励相容的良性循环，从而改变过度依赖土地财政的不可持续现状。同时，在财政支出方划清地方政府的事权，使其有序退出市场竞争领域专门从事社会公共服务，支出重点切实向体量大、周期长、公益性强的项目倾斜，做到支出有据。二是建立偿债基金，强化偿债责任。要立法规定偿债资金的来源，对使用税收偿付本息的设定限额和比例，将部分项目收益定期转入偿债基金，确保按时偿付债券本息。根据举债主体和受益范围明确偿债责任，坚持“谁举债、谁使用、谁偿还”，禁止地方政府向下摊派偿债责任。
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城镇化转型：融资创新与改革 地方政府性存量债务风险的化解
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按照党的十八届三中全会以及新《预算法》的要求，地方政府不能再通过融资平台等企事业单位举借债务，而是要遵循市场化原则，在健全信息披露制度的基础上，建立地方政府信用评级制度并逐步完善地方政府债券市场。这一改革必然涉及大量存量平台债务偿债责任的清理甄别和风险化解。
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将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理
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