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第三，开展PPP项目试点，形成示范。可考虑优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目进行试点，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等，现有项目也可引入PPP模式进行升级改造。这类项目的运作方式和合同式样相对标准，相对“好上手”，也能为后续推广积累经验，避免“走样”。同时，也可以考虑从存量项目着手，这样既可减少项目前期调研、设计和审批时间，降低“绿地”开发风险，也有助于地方政府缓解存量债务压力。
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完善机制建设和监管框架
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国际经验表明，由专业机构设计完备的监管方式，是建立监管框架体系的基础。英国、澳大利亚、加拿大等国都专门设立了PPP管理机构，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。为加强PPP模式管理，我国也应设立专门机构或委托相关部门承担PPP项目的宏观管理职能，主要负责顶层设计、战略规划、政策设计、部门协调、模式创新、平台建设、项目指导与决策及评估、信息发布、营造环境、监督管理等工作。政府的PPP管理机构必须有效发挥信息引导、政策指导、投资先导和利益驱动作用，承担基础设施的未来需求预测和总体布局规划，协调下一级行政区域在基础设施规划和项目审批方面的事权，引导民众树立市场经济观念，为社会提供良好服务。
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在设立专业管理部门的同时，还需构建有效监管框架，明确不同阶段监管重点，合理分配监管权限，提升监管效率。在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施。既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本长期合理回报和项目运营可持续。
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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060146]
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城镇化转型：融资创新与改革
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城镇化转型：融资创新与改革 第八章 新型城镇化融资与财税制度改革
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财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财税体制改革既要解一时之弊，更要着眼长远机制的系统性重构。随着我国发展阶段的变化，现行财税制度已难以适应高效、包容、可持续的城镇化发展要求，当前城镇化融资中的一些突出矛盾和问题，如土地财政问题突出、债务膨胀过快、财政金融风险增大等，与财税制度不健全有密切关系。深化财税体制改革、建立现代财政制度，不仅是弥补市政建设融资缺口，优化融资结构的迫切需要，也是提升城镇化建设内涵和质量的必然要求。
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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060147]
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城镇化转型：融资创新与改革 理顺不同层级的政府间财政关系
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现行财税体制弊端的一个重要表现，是不同层级政府间财力与事权不匹配的矛盾较为突出，越是基层财政，入不敷出的矛盾越突出。这一状况不仅导致各种不规范的专项转移支付大量增加，而且也是基层政府纷纷搭建不规范的融资平台大量举债、大量卖地的重要体制性原因，既影响了城镇化融资效率，也造成了诸多负面影响。亟待按照“十二五”规划、党的十八大、党的十八届三中全会确定的加快构建财力与事权相适应的财税体制的要求，在合理界定政府与市场边界的基础上，加快理顺各级政府间的事权与财政关系。
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理顺中央与地方的财政关系
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目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。特别是，新型城镇化涉及的政府职责范围十分广泛，而且随着新老市民公共服务均等化的不断推进，新的事权和支出责任也会不断产生，这就需要改变以行政等级分配公共财政资源的科层结构，逐步形成以常住人口规模为依据的各级政府的财政分配关系。同时，要清晰划分城镇化发展涉及的各级政府事权，推动形成中央和地方，以及不同规模城市之间财力与事权相匹配的财税体制，调动“两个积极性”，促进权利与责任、办事与花钱相统一，全面提升国家治理效率。
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按照党的十八届三中全会精神和财税体制改革方案，理顺政府事权的总体思路是，在加快政府职能转变、明确政府和市场边界的基础上，按照“法律规定、受益范围、激励相容、基层优先”的原则，适度加强中央事权和直接支出比重，合理界定中央与地方的支出责任，并逐步通过法律形式予以明确。具体而言，国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、市场统一、区域协调的重大事务应集中到中央，减少委托事务，以提高全国的公共服务能力和水平；对具有地域信息管理优势但相对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设等，应划分为中央和地方共同事权；对地域信息强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务，如市政项目建设等，应明确为地方事权。按照上述事权划分原则，与城镇化有关的事权，主要是地方专属事权以及中央和地方共同事权，主要在地方特别是市政项目承担主体的市级政府。
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在明确划分政府间事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任，需要对收入划分做出相应调整，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。对中央和地方按规定共同承担的事权，中央可通过安排将部分事权和支出责任委托地方承担；根据税种属性特点，遵循公平、便利、效率等原则，将收入周期性波动较大、具有较强再分配功能、税基分布不均衡、流动性较大、易转嫁的税种划分为中央税，或中央分成比例多一些，这类税种典型的是增值税、所得税；将其他受益人群指向明确、区域性特征明显、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税，或地方分成比例多一些，这类税种典型的如房产税、消费税。
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通过合理划分政府间事权和财力，使中央政府和地方政府在利益上取得“体制性”平衡，既保证地方政府有能力为本地提供均等化的基本公共服务，又有效抑制地方政府盲目投资、重复建设行为的发生，推动新型城镇化健康可持续发展。
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理顺省以下地方政府的财政关系
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城镇化事权主要是地方合理划分省级以下政府的财政关系，特别是省级政府和市级政府的事权，明确收入分享的比例，对合理界定城镇化事权和支出责任意义重大。总体上，省以下事权和支出责任划分，仍要按照中央和地方财政关系的处理原则，依据事权的外部性、信息复杂性、激励相容性科学界定；在一个省范围内，经济发展水平和地域差距相对较小，事权划分可更多在省辖内统筹，赋予省级政府在区域内更多的财力调节力度，逐步缩小省以下地方政府的财力差距。同时，进一步健全县级基本财力保障机制，根据政策变化调整保障水平，不断完善奖补办法，加大对各地区的指导和帮助力度。逐步推进扩权强镇试点，选取具有发展潜力的乡镇，确定为重点中心镇，赋予更大的财政管理权限。提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。增强地方因地制宜配置财政资源的能力，规范地方政府取得收入的行为，充分调动基层政府积极性。
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完善转移支付制度
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转移支付制度是实现事权与财力相匹配的重要手段。这一问题的核心，并不在于转移支付资金规模的大小，而在于是否实现了财力与事权的匹配。换句话说，就是转移支付的方式与结构是否合理。目前，我国能够发挥调节作用的、具有均等化功能的一般性转移支付规模偏小，2013年中央给地方的均衡性转移支付仅占转移支付总额的22.8%，加上具有财力补助性质的调整工资转移支付，农村税费改革转移支付，资源枯竭城市转移支付，革命老区、民族和边境地区转移支付等，总共为32.1%。这一状况造成中央平衡地方财力横向差距的效果不理想。
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转移支付不规范，一般转移支付过少、专项转移支付项目过多，不仅容易形成“跑部钱进”“撒胡椒面”现象，而且也会造成中央部门通过资金安排不适当地干预地方事权，甚至滋生腐败。改革的主要方向，是“增一般、减专项、提绩效”，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。“增一般”就是完善一般性转移支付的稳定增长机制，逐步提高一般性转移支付所占比重，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性；“减专项”就是清理、整合、归并专项转移支付，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，同时严格控制新增项目和资金规模，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目；“提绩效”就是强化专项转移支付针对性、时效性，建立专项转移支付定期评估和退出机制。