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城镇化转型：融资创新与改革 改进预算管理制度
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预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容，更是国家治理体系的重要内容。现代社会预算已不再是简单的财政收支计划，而是政府权力运行的中枢，体现着政府全部战略意图和政策优先方向，也是规范新型城镇化融资的重要载体和工具。预算是财政对国民收入的“再分配”，而预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，通过预算管理改革的持续推进，促使财政资金既可维系社会公平，又富有效率。
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2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），修订后的《预算法》自2015年1月1日起施行。新《预算法》全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破，标志着我国向着加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。
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完善政府预算体系，健全透明预算制度
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公开透明是现代财政制度的基本特征，全面规范、公开透明的财政制度，既是建设阳光政府、责任政府的需要，也是硬化政府债务约束的基础。不仅能保证财政资金安全、提高资金使用效率，在提升政府公信力、推进“制度反腐”方面，也具有不可替代的作用。近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新《预算法》删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时，对四本预算功能定位、编制原则及相互关系做出规范。
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为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新《预算法》规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后的20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内，由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费安排、使用等重要事项做出说明。
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改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
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原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，而不是支出规模与政策，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务，于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新《预算法》增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新《预算法》要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
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同时，预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，收入预算从约束性转为预期性，预算执行结果有别于预算预期的平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能突破。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新《预算法》强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。从国际经验看，工业化国家预算制度的一个共同特征，就是实行中长期财政规划管理。OECD国家的中期预算一般为3~5年，新西兰、澳大利亚、俄罗斯、法国为3年，英国、德国、美国、加拿大为5年。中国香港也是5年，新近又成立了“长远财政计划工作小组”，开始对未来30年的财政收支进行预测分析。
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按照新《预算法》的规定，各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
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从新型城镇化融资机制看，跨年度预算平衡机制也是发挥金融市场约束功能的制度基础。尽管目前各级政府、各部门已编列项目预算，但都是年度内的现收现付预算，尚未根据权责发生制原则编制跨年度全面综合的资本预算，这就可能导致地方政府更多关心融资而轻视债务偿还，“新官不理旧账”，资金使用效率低下的问题也会较为突出。新《预算法》在赋予地方政府负债主体地位的同时，将地方政府性债务收支纳入预算管理，并建立跨年度预算平衡机制，从而在预算制度上奠定了政府债务代际分担的基础，满足了金融市场债券跨期分担风险的要求。
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硬化地方财政预算约束
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作为单一制国家，理论上讲，中央政府对地方政府债务最终需承担无限连带责任，地方政府可能滥用中央财政信用，投资者期望中央政府兜底的认知更会导致严重的道德风险，金融市场的风险约束功能会受到严重削弱。但国际经验表明，通过上下级财政之间公开透明的规则管理，尤其是立法规定债务上限，增强财政透明度，能够硬化地方财政预算约束，控制债务风险。
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第一，国际经验表明，用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限、审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施，是硬化地方政府债务约束的基础。我国新《预算法》在赋予地方政府举债权限的同时，也对举债上限、程序以及违约责任做出了明确规定。实践中近年来一些省市也发布了对本级或下级政府负债的上限规定。比如，安徽规定，债务率超过100%且下一年度偿债率超过20%的地区，不得新增债务余额。广州、浙江、广西等地也有类似规定。
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第二，根据国际惯例和市场要求，只要是发行地方债的政府，就必须要编制和公布其广义政府资产负债表。这些资产负债表须满足三个条件。一是不但要包括政府机关事业单位，也要包括政府负有偿债责任的融资平台和其他国有企业。二是不但要包括传统意义上的直接负债，也要包括担保、应付款、通过BT方式举债等多种隐性负债、或有负债。三是这些资产负债表必须经过独立审计。如果民间审计无法保证可信度，应该考虑由中央审计部门审计。一旦地方政府将资产和债务存量公之于众，社会上就会判断其财政的稳健性，也会比较不同地方政府的偿债能力，这无疑是对地方政府债务风险的监督。
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第三，编制滚动预算和发布长期财政预测。债务可持续性分析预测在国外已较为成熟，核心有二，一是债务口径，既要包括显性债务，也要包括各类隐性债务，将地方政府融资平台负债、各种担保、环境治理成本、养老金缺口等，集中体现为政府未来的显性债务；同时也按同样口径将地方政府各类资产列出；二是要有中期财政规划并据此编制滚动预算，实现短期预算和中期财政规划的有效衔接。通过对地方财政的全口径和中期评估，准确分析预测其财政可持续能力。
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城镇化转型：融资创新与改革 规范地方政府债务管理
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地方政府债务管理既是财政预算规范的重要方面，也是构建新型城镇化融资机制的基础。要通过改革强化预算硬约束，坚决推进预算公开透明，依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，并严格限定举债程序和资金用途；建立权责发生制的政府综合财务报告制度，完善地方政府考核问责机制和信用评级制度，有效防范和化解地方债务风险。
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新老预算法有关地方政府债务管理规定的对比
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原《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面做出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
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新《预算法》下如何控制债务风险——怎么借？
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