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地方政府垄断土地供应导致地价居高不下
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为防范划拨用地和协议出让制度下的腐败问题，2004年国家推出了土地使用权“招拍挂”制度，然而这也引发了一个新问题。即在土地出让一级市场上，拥有土地的地方政府作为土地唯一的卖家，处在高度垄断的强势地位。面对需求方的竞争，地方政府能够在付出土地收购、整理、管理等成本的基础上，通过控制土地供应数量，以最大限度的利润对外转让土地使用权，高地价也就成了必然。
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“土地财政”问题突出
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目前的征地制度和土地转让制度，使地方政府拥有将农地转为非农用途以及向社会供给城市建设用地的双重垄断地位。地方政府利用城市国有土地和农村集体土地的双轨制，以及在当地土地市场上的双重垄断地位低买高卖，获取了土地一级市场与二级市场之间的巨额差价，形成了“土地财政”。受此利益激励机制的刺激，地方政府的卖地冲动难以得到根本遏制。一些地方已经形成了“运转靠财政、建设靠土地”的“土地财政”局面。
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土地出让收入已经成为地方财政的第二支柱
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地方政府对土地财政的依赖日益严重。近年来，土地出让收入占地方财政收入的比重过半，成为地方财政收入的主要支撑力量。2000年，地方财政收入6 406.06亿，土地出让收入595.58亿，占当年地方财政收入的比重不到10%。到了2010年，地方财政收入4.061万亿，但土地出让收入达2.9398万亿，相当于当年地方财政收入的72.4%。此后，这一比例有所回落，2013年为59%，其规模再创历史之最（见表9–1）。
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表9–1 土地出让收入与地方财政收入（1999~2013）
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年份 地方财政收入（本级）（亿） 土地出让收入（亿） 1999年 5 594.87 514.3 2000年 6 406.06 595.58 2001年 7 803.30 1 295.59 2002年 8 515.00 2 416.79 2003年 9 849.98 5 421.31 2004年 11 893.37 6 412.18 2005年 15 100.76 5 883.82 2006年 18 303.58 8 077.64 2007年 23 572.62 12 216.72 2008年 27 703.42 10 259.80 2009年 32 580.74 15 900.00 2010年 40 610.00 29 398.00 2011年 52 547.00 33 477.00 2012年 61 078.29 28 886.31 2013年 68 969.00 41 266.00 注：国有土地使用权出让收入通常由四项政府性基金收入构成，除土地出让金收入外，还包括新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入。2013年，地方政府的土地出让金收入占国有土地使用权出让收入的95%。
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资料来源：Wind数据库，历年《国民经济和社会发展统计年鉴》和《国图资源统计年鉴》
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图9–1 土地财政收入相当于地方财政收入的比重（1999~2013）
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资料来源：Wind数据库
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除土地出让收入外，一些地方土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收占到了地方预算内收入的40%，成为名副其实的“土地财政”。[31]
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土地财政衍生出土地金融，潜藏债务风险
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许多城市有1/2到2/3的城市建设资金都来自土地出让收入。事实上，地方政府不仅直接使用卖地收入，更重要的是将之注入融资平台，作为资本金撬动银行信贷杠杆或发债。由于政府投资项目的现金流不足，并且要在较长的周期内缓慢实现，导致偿债来源主要依赖出售新地块的收入。
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2014年4月公布的《2013中国国土资源公报》显示，全国84个重点城市处于抵押状态的土地40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元。审计署调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右主要靠土地收益偿还。
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《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布的《我国23个省份“土地财政依赖度”排名报告》显示，在23省份“土地财政依赖度”排名中，北京土地偿债总额第一，浙江依赖度第一。在23省份之中，靠土地财政偿债占负债比例最少的也有五分之一，浙江和天津都有三分之二债务要靠土地出让收入偿还。
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图9–2 23个省份土地财政依赖度排名（2013年）
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资料来源：《中国国土资源公报（2013）》，《中国经济周刊》
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当前和未来一个时期，土地财政的潜在风险不容忽视，一是地方政府偿债能力对土地收入的过度依赖。随着房地产市场下行压力增大和土地出让收入减少，有可能引爆地方财政金融危机。二是为缓解社会矛盾，土地补偿及储备土地的相关成本不断上升，从2008年占GDP的不到0.5%（或土地出让收入的15%）升至2012年的2.6%（几乎占土地出让收入的一半）；地方政府土地出让金净收入也因此有所下滑，从2010年占GDP的4.2%跌至2012年的1.2%。2013年土地出让支出与收入基本持平，约3.9万亿元。其中，征地和拆迁补偿支出约2.1万亿元。不断下滑的卖地净收入，已难以成为城市扩张过程中基础设施建设的稳定资金来源。三是城市发展的经济规律决定了城镇不可能无限扩张，城郊土地才能带来收入，远郊的农地难以借助城镇化实现收益。
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刺激“摊大饼”式的城镇粗放扩张，降低城镇化质量
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新型城镇化应是集约高效的城镇化。其中的一个重要标志，就是土地使用的集约化。从规模经济角度看，为集中程度更高的人群提供公共产品和公共服务的平均成本与边际成本更低，单位土地面积上吸纳更多人口无疑也有利于保持环境的可持续性与确保农业生产和粮食安全。
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受现有土地制度影响，我国过去的城镇化发展方式，主要建立在低成本获得城镇建设用地、廉价使用劳动力、环境承载严重超负荷的基础之上。城镇化加速并未带来土地使用集约化程度的提升，反而造成土地使用粗放程度不断加剧，城镇建设用地使用效率不断下降，土地城镇化快于人口城镇化，地方政府热衷于建设新城，部分新城最终沦为无人居住的“鬼城”，即是这一机制性弊端的集中体现。