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[35]陶然，“土地制度改革是新型城镇化的突破口”，《比较》，2013年第5期，2013年10月01日出版。
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇土地供应制度的市场化改革
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按照党的十八届三中全会确定的土地制度改革方向，未来城市建设用地制度改革主要需解决两个问题。第一，集体建设用地能否直接入市？第二，征地补偿如何确定，是按农地价格还是市场价格确定？
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围绕上述两大问题，未来一个时期土地制度改革的重点包括：缩减政府征地范围，扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；改变农村集体土地转为城市建设用地的单一供给方式，提高存量用地在建设用地供应总量的比重；建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等；打破土地二元结构限制，绕开廉价买入农村建设用地、转手高价卖给开发商的政府中介，农村集体经营性建设用地直接入市，落实农村集体经营性建设用地的各项权利。
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合理规划城镇建设用地是基础
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党的十八届三中全会《决定》令人印象最为深刻的是“发挥市场在资源配置中的决定性作用”。很多人据此认为，在产权明晰的市场经济中，土地所有者自行决定土地用途是不言而喻的权利。不过，土地具有自然垄断特征，是外部性极强的特殊资源。比如，为维护一国粮食安全，必须保障一定的耕地数量，而在现有农产品价格体系下，维持农业用途的土地产值很低。也就是说，规划中的农地转非增值收益中的一部分，实际也建立在其他地区维持土地农业用途的基础上。鉴于土地资源配置有其特殊规律，土地的用途界定和建设使用，并不能完全和其他资源和商品一样，由产权人或他们之间的自由市场谈判决定，而是要先由立法机构和政府批准土地利用规划，依规依法进行农地转非，才能确定可供交易的城市建设用地总量，即土地规划所确定的用途，实际相当于环境交易市场的总量控制，对可供交易的城市建设用地价格会产生重大影响。对此，十八届三中全会报告也明确提出了“优化国土空间开发格局”、“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的要求，即在保证耕地面积不减少和优化国土空间使用的前提下，实现土地资源配置的市场化。
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缩小征地规模，农村经营性建设用地直接入市
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改革现行征地制度，最重要的是严格限制和缩小征地范围，允许集体建设用地直接进入市场，对增量建设用地和存量建设用地出让方式实施差别化管理。
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修改土地管理法，限定政府征地范围
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我国以往征地制度的突出问题，是没有严格区分公益性用地和经营性用地。地方政府为扩大财源，热衷于房地产开发，以公益用地的名义，从农民手中低价购地，高价转卖给开发商，获取土地财政收入。
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参照其他国家和地区土地制度的一般安排，以及《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定，应当区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。”这一决定首次提出应区分两类不同类型的用地。依据这一规定，今后对于经营性建设项目用地，国家原则上不再参与土地征收、出让过程，征地范围缩小至仅限于基础建设、公共设施等公益性用地。通过缩小政府直接控制的土地范围，一方面减少政府对卖地收入的依赖，倒逼财税体制加快改革；另一方面也为市场配置土地资源拓展空间。
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开放农地和集体建设用地入市，构建城乡统一的土地市场
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党的十八届三中全会《决定》明确提出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这些决定奠定了扩大城镇土地供给的基础，有利于形成权利平等、规则统一的公开交易平台，统一土地市场下的地价体系，促使城镇建设用地供应和利用更加市场化，实际上为地方政府缩减征地规模后保障城镇建设用地留下了政策出口。
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农村集体建设用地有三个用途：兴办乡镇企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业[36]，建设村民住宅及乡（镇）村公共设施和公益事业。政府要做好供地规划，对不同类型的农村建设用地区别对待。对农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。对农村经营性建设用地，应在“用途管制”前提下，纳入统一登记后，由用地主体与土地所有者（主要是村集体）直接谈判，依托现有或新建土地交易机构，以出让、出租、入股、联营等多种方式入市流转，形成城乡统一的建设用地市场。
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通过集体土地所有权人与土地使用权购买者之间的直接交易，可打破政府对建设用地的垄断，形成多个买者、多个卖者之间相互竞争的市场结构，发现合理真实的土地价格，提高土地资源利用效率。同时，此项改革有利于破除地方政府对“土地财政”的依赖，约束地方政府的投资冲动，降低新型城镇化的成本，实现从单纯土地城镇化向人口城镇化的转变；城乡接合部的农村、农民也能凭借土地财产成为市场主体，并从流转交易中分享城市化红利。
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城乡土地增减挂钩，增加城镇土地供应
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2013年7月，经济学家华生接受《中国证券报》采访时曾指出，目前我国建设用地面积为25万平方公里，其中城市、工矿仅占8万平方公里，而农村为17万平方公里，远远大于城市用地，其中不少是农村宅基地，将其置换出来足以支撑城镇化所需土地，不需要额外触碰耕地“红线”。[37]
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实际上，从居住角度而言，进城农民保留宅基地并无必要。实行城乡增减挂钩政策，既可增加城市用地空间，同时承包地“农地农用”不改变用途，等于是间接节约了粮食用地，增加了城市用地空间。
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实现城乡用地增减挂钩，具体要推进以下改革：
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一是完善宅基地权益保障和获取方式。确权颁证是确保农民宅基地用益物权的法制基础，对合法合规的宅基地应予以确权登记颁证。科学确定“一户一宅”的分配原则，改革宅基地取得方式，探索农民住有所居的多种实现形式。
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二是探索宅基地有偿使用制度，提高集约利用水平。对因历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过各种方式占有的宅基地，应由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。
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三是探索宅基地自愿有偿退出机制。按照户籍制度改革要求，现阶段不允许地方政府以城镇户籍换宅基地，应当设计激励机制，鼓励进城农民在集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。同时，可以探索建立城乡增减挂钩的机制，通过土地整治统筹利用退出的宅基地。
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实践中，重庆“地票制度”等模式是城乡土地增减挂钩、农用地和城市建设用地各得其所的有效尝试。
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