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土地当量的交易。在将实物土地数量折算为土地当量的基础上，现行的18亿亩耕地保护红线，相应转换为对土地生产当量的保护上限，在此上限内，不同地区的土地当量可进行交易。基本框架是：首先，根据计划年份各地净减少的农用地数量（或新增的城市建设用地数量，目前为每年600万~700万亩），将其折算为相应的当量，并分配给各省级行政区，形成各省的初始土地当量配额；其次，在各地土地当量初始分配额确定的前提下，土地当量就成为稀缺资源，各地可根据需要出售或购买当量，由此形成土地当量的二级市场定价；再次，在条件成熟时，可引入金融工具及相应的交易机制，活跃土地当量交易并规避价格风险。
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需要说明的是，由于实物土地被折算成了标准化的土地当量，其交易并不需要另起炉灶新建一个市场，只需在现有金融资产交易平台增加一个交易品种即可，甚至条件成熟时，土地当量可直接转化为资产支持证券交易和定价。
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土地当量及交易机制的积极作用。以土地当量代替现行的实物土地数量控制，表面上似乎放弃了18亿亩耕地红线，但实质是从根本上提高粮食生产效率的制度安排。在当量交易机制下，交易对象实质是土地的产出能力（收益）而非土地本身，不涉及土地所有权等产权归属问题。既可解决目前实物土地流转由于差异过大带来的交易不便、以次充好等问题，也能在更大范围内实现土地资源的优化配置，有效缓解农业生产中长期投入不足等融资问题。
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一是缓解目前实物土地占补平衡中的以次补优问题，并有效扩大潜在耕地规模。目前尽管国家有耕地占补平衡的要求，但农用地转非农用途时，普遍存在占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等不规范做法，既危害粮食安全，也隐含定价不合理问题。而土地当量的确定有统一标准，可有效避免实物土地占补平衡的随意性，保障土地的粮食生产能力。与此同时，在土地当量下，一个地区拥有的土地资源，既包括了本地区的耕地、可养殖水域，实际也包含了可利用的海洋和在海外长期承包的农场，有利于激励海洋资源开发和支持农业走出去，这等于扩大了潜在可用耕地规模。
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二是激励农业生产增加科技投入和基础设施投资，拓宽农业生产中长期资金投入渠道。现代农业发展中，科技进步和基础设施的贡献越来越大。我国18.26亿亩耕地中，中低产田有13亿亩，改造潜力很大，关键是增加农业科技和基础设施投入。目前尽管财政每年的农业投入高达13 000多亿，但也仅能覆盖农资、种子、保险等补贴，农业科技、水利等基础设施资金缺口巨大。在土地当量交易机制下，考核机制是土地当量而非土地数量本身，并且相对于实物土地交易，土地当量交易更为标准化，能在更大范围内、更多主体间进行，既能激励发达地区通过购买土地当量获得用地空间，也能使欠发达地区获得更多资金用于中低产田改造。同时标准化的当量交易也便于引入金融市场的定价和风险管理机制，对农业科技、农田水利等项目的未来现金流进行评估、定价和风险对冲保值，不仅能大大拓宽农业投资者范围，而且能同时防范由于自然风险和市场风险导致的农产品价格波动风险。
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三是提升城市建设用地效率和城镇化质量。我国各地区发展程度不同，城市化进程本应有所不同。但由于缺乏全国范围内的土地市场，难以通过市场发现哪个地区的城镇化真正应该优先，哪个地区的建成区面积扩张实际上是过快了。在土地当量市场下，土地资源能在更大范围内交易，“地价”的形成更有市场基础，由此可以真实发现哪个地区的土地更有稀缺性，更应加快城镇化，城镇化布局由此得到优化，城市建设用地的使用效率由此得到提升。
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通过引进土地生产当量及交易制度，既能以更为科学合理的方式度量土地产出效率，也能为土地资源在更大范围、更多市场主体之间进行市场化交易提供便利。在此基础上，各地土地资源的稀缺性得以准确定价，既能以此为基础利用金融市场融资，有效激励社会资本增加农业科技和基础设施投入，从根本上保障粮食安全；也能有效甄别不同地区的城镇化次序，优化城镇化布局，是一项值得深入探讨的操作性改革。
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[36]“北京有一个300万只蛋鸡规模的养殖场，农民出地入股，持股20年。”汪洋说这就是一二三产业融合的例子，解决了集体建设用地问题，使农民受益，也减少了投资者的负担。农业产业化，应该是适度规模经营，土地流转只是其中的方式之一，还有入股合作、土地托管等多种方式。——引自2015年两会报道。
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[37]华生：“土地改革是经济体制改革的抓手”，中证网–中国证券报，2013年07月02日。http：//www.cs.com.cn/xwzx/hg/201307/t20130702_4047007.html。
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城镇化转型：融资创新与改革 合理分配土地增值收益，改革土地财政与创新土地金融
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根据党的十八届三中全会提出的赋予农民更多财产权利的要求，未来农业用地和城市建设用地的改革，需要围绕深化土地财政和土地金融制度改革，逐步形成城镇化发展过程中土地增值收益分配的合理机制，健全城乡一体化发展的体制机制。
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改革土地财政
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尽管“土地财政”作为缓解市县财政困难的权宜之计起到了一定作用，但引发的问题也不容忽视，长期看也难以持续，亟待转型。
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改革土地税收制度，增加地方税收入，促进节约用地和内填式开发
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统筹土地和房地产税费改革，适时合并房产税和城镇土地使用税，全面开征包括个人住房在内的房产税。由于税收具有固定性，按年开征，因而是最具可持续的城镇化融资来源。改革完善土地相关税收制度，既可盘活城市存量土地，优化住宅用地与工业用地结构，也可使地方政府从中获得持续稳定的收入。同时，以税收为调节杠杆，可以促使低效率产业离开优质地段，从而提高土地利用效率。这样的话，地方政府对增量土地的依赖，就可以逐渐转移到存量土地的集约化使用上。
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土地收益因规划用途改变和公共服务增加而形成，政府作为公共服务提供者，理应从中获得补偿。农村集体用地直接入市改为城镇建设用地后，如何保障政府合理的土地增值收益，需要完善相关配套政策。这方面可借鉴台湾等地的经验。台湾实施“农转非减半”的土地收益分配制度，即原农民得一半地，政府无偿取得一半地。政府无偿取得的一半土地，一半拍卖获得收益用于有收入的基础设施建设，另一半用于公益性项目建设，如公园、马路、医院、学校等。原农户得到农转非的另一半建设用地后，要按照城市规划开发使用，也可在市场上交易。但闲置、开发和交易都要缴税，并且是累进税，税收约占农转非土地增值收益的一半多。台湾土地的农转非制度和增值收益分配制度均依法进行，权力操作空间不大，腐败相对较少。加上增值收益实行累进税制度，当增值到一定程度后，再增值部分需100%缴税，做“钉子户”并不划算，更成不了“维权英雄”。
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改革土地收益分配制度，探索建立合理的土地增值收益共享机制
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土地增值收益分配结构合理化，是土地改革的一个重要目标，也是促进农村转移人口市民化的关键。党的十八届三中全会提出，要制定“公共资源出让收益的合理共享机制”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。
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具体的改革方向，是按照城乡一体化发展要求，抛弃仅为了垄断土地收益而漠视个人权利与社会公平的思维，切实保护公民财产权，尊重市场规律，探索完善土地征用制度，提高对失地农民的补偿标准，提高农民在土地增值收益中的占比，实现公平与经济健康发展。
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对不同类型用地确定不同的议价方式。如果维持征地和政府垄断供地制度，对必须征为国有的土地，党的十八届三中全会《决定》提出要“规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。要保障农民知情权和参与权，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和方式，提高农民在土地增值收益中的分配比例，照顾失地农民利益分配权，保障被征地农民长远发展生计。同时，健全争议协调裁决制度。
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2013年3月26日通过的《土地管理法（修正案）》，删除了旧版本第四十七条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值30倍的内容。明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格程序，给予公平补偿。”为此，要制定操作性强的征地补偿办法，对征地补偿标准、方法、流程做出翔实规定。一种办法是在不改变现有征地补偿政策框架的前提下，直接提高耕地补偿的标准倍数。另一种办法是改变现有的征地补偿者横测框架，直接参考耕地用途转换之后的市场价格补偿。
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确定合理的补偿价格，首先要加强土地价格评估，完善不同类别土地价格的评估方法，用准确的评估价格为土地交易双方确定费用补偿水平提供决策参考。其次，应增加征地过程透明度，减少暗箱操作，使广大土地被征用农户及早明了征地范围、土地补偿金的计算方法、计算依据和总体补偿水平，做到计算方法和依据公开、决策过程公开，使交易更加公平公正。在土地补偿费发放中，程序要规范、透明，避免村集体非法截留，确保农民补偿费足额及时发放。第三，对于经营性用地，要按照市场机制流转。集体土地所有者和国有土地所有者是不同的经济利益主体。在市场经济条件下，不同经济主体之间转让所有权，普遍奉行的是等价交换原则。《中华人民共和国土地承包法》规定：农民“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。该法明确了农民对所承包的土地享有实质产权，农民和土地使用者处于平等地位，可以协商方式平等交易。基于此，要严格限制政府权力，杜绝“权力寻租”现象，政府不过多参与土地使用过程，不做土地使用者的合伙人，而是监督者；同时值得注意的是，目前农村集体土地所有权界定还不很清楚，在推动农村集体建设用地直接入市过程中，要防止上级将农村建设用地低价出让，成为变相的征地；要让农民有参与权与表决权，让农民以土地入股，保证土地增值收入中的农民利益。
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改革土地财政预算，切实加强土地收益管理
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