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城镇化转型：融资创新与改革 丰富金融市场层次和产品
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中央城镇化工作会议要求，“建立多元可持续的资金保障机制”，相应地，在金融支持上就需要丰富金融市场层次和产品，完善新型城镇的金融组织体系，形成政策性金融、商业性金融、民营性金融等多种形式并存的金融服务格局，不断提高城镇建设的金融服务覆盖面。发展壮大地方股份制银行，加快推动村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构和组织发展。非银行类金融机构如证券、保险、信托公司等应将金融服务从大城市延伸至中小城镇，为城镇经济主体提供证券投融资和保险服务。
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构建多层次金融组织
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着力构建布局合理、分工明确的多层次金融组织体系。各金融机构应加大对小城镇的金融资源配置力度，增加小城镇机构网点、人员配置和基础设施。根据自身比较优势和经营发展战略明确市场定位，减少同质无序竞争，开展差异化、特色化竞争，加强同业合作，通过银团贷款形式满足资金需求量大的重点项目融资需求。
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一是在银行服务体系方面，构建功能健全、服务高效、竞争有序、效益良好、安全稳健的现代银行业体系。大力推进政策性银行、大型商业银行、全国性股份制商业银行、地方中小银行、非银行金融机构等各类银行业金融机构分层配置、科学合理布局，加快建设和完善社区金融服务组织体系。
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二是在资本市场体系方面，完善资本市场运行机制，适当扩大地方政府自行发债试点，为政府支持城镇化建设提供长期可靠的资金来源。同时，引导优质产业和企业通过股票、债券等直接融资手段获取运营资金，这不仅有利于企业解决融资难、融资慢的问题，而且有利于企业提高自身经营能力。完善包括PE、VC等在内的各种性质的股权投资，鼓励转债务为股权的金融创新，加强多层次资本市场建设。
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三是在配套补充体系方面，加快建设与信贷相关的金融机构，如担保、保险等，并通过建立地方担保公司、扩大城乡保险覆盖面，完善金融机构的配套补充体系。
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扩大政策性金融供给
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从国际经验来看，政策性金融在支持城镇化过程中发挥着重要作用。韩国在1960年到1985年间完成了城镇化的急速发展，其城镇化水平从36%上升到了77%。在快速城镇化发展伊始，韩国分步成立了5家政策性金融机构：产业银行、企业银行、农协银行、水协银行和进出口银行。在城镇化期间，各大政策性金融机构分工明确：起到核心作用的是产业银行，任务是随着国家的经济开发计划，支持石化重工业和出口导向产业的发展；中小企业银行主要扶持韩国中小企业发展，以遍布全国的网络机构贴近中小企业，保本微利地为中小企业提供更好的服务；农协银行主要协助农协，为农协基层组织的创办给予免税、低息贷款的优惠政策，同时也为农村的道路、水利、信息化建设提供资金支持。在韩国快速城镇化的30年间，这5家特殊银行开设了种类繁多的综合性业务，满足了城镇化发展的各种需求，同时通过立法明确了政策性金融机构的法律地位和多方位的严密监管，使城镇化得到充足、安全的资金支持的保障。韩国政策性金融机构依靠多样的金融服务、完备的法律体系这两个优势，起到了领头金融业、推动城镇化政策实现的重要作用。
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在推进新型城镇化的大背景下，我国政策性金融的供给有待进一步提高。需要深化政策性金融机构改革，解决其自身定位、发展和监管等问题，明确其在支持城镇化发展中的职责，以更有效地发挥作用。
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一是明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界，加强对城镇化建设中薄弱领域的政策性供给。对具备开发价值、风险较大、期限较长、城镇化发展必须的项目，如支持落后地区发展、城市基础设施建设、帮扶弱势群体等领域，政策性金融应承担起责任，必要时可在这些领域内建立中小企业银行、环境银行、政策性住宅金融机构等政策性、开发性银行等。韩国的中小企业银行和德国的复兴信贷银行都是值得我们学习的例子。
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二是建立政策性金融机构、财政、企业等相关主体间的风险共担机制和对政策性业务风险的利益补偿机制。充分发挥政策性金融的引导作用，鼓励政策性银行先期介入社会性和公益性强、建设周期长、资金需求量大的基础设施建设项目。
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三是按照市场化运作的基本要求，建立科学合理的绩效评价体系，客观评价政策性金融机构目标的实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作能力等，保障政策性目标实现。
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四是鼓励投资主体多元化，充分发掘民间资本的发展空间，拓宽融资渠道，对一些传统上由国有资本垄断的现已对外开放的项目，鼓励民间资本投资。
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今人欣喜的是，2015年4月，国务院关于三家政策性银行的改革方案已正式公布。其中，国家开发银行要坚持开发性金融机构定位。适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。通过深化改革，合理界定业务范围，不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管，将国家开发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。这些改革无疑将有助于确定其开发性金融的定位，更好地发挥对城镇化特别是城市基础设施建设的支持作用。
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《国务院关于同意中国农业发展银行改革实施总体方案的批复》明确，中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体。通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制，把中国农业发展银行建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。这些改革一方面坚持了农业发展银行的政策银行定位，另一方面也通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理，为农业发展银行支持新农村建设、促进城乡一体化发展开拓了空间。
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创新直接融资工具
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国际上成熟的城镇化建设资金筹措的直接融资工具主要有市政债和基础设施支持证券。这些直接融资工具的发展和运用，有效改善了融资结构，满足了城镇化发展对中长期可持续性资金的需求。
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当前，我国由市政当局自发自还的市政债刚刚试点，主要有地方政府融资平台发行的城投债等“准市政债”。从短期看，仍要立足于发挥现有债券融资工具的作用，支持符合条件的城镇化建设项目发行债券融资。比如，充分发挥银行间债券市场在城市化建设中的作用，支持保障房等民生类项目通过非公开定向发行债务融资工具的方式，筹集项目建设资金。增加中期票据、短期融资券、中小企业集合票据等债务融资工具发行，拓宽城市建设项目债券融资渠道。同时，积极推动资产质量好、项目现金流充裕的城镇化建设项目发行信贷资产，支持票据，盘活存量资产。
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从中长期看，要借鉴国际先进经验，按照新《预算法》要求，加快推进地方政府债务融资制度改革，通过地方政府公开、自主发行债券，逐步实现从“城投债”向“市政债”的转变，促进地方政府隐性债务显性化。
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优化金融服务体系
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城镇化是系统性工程，其中既有政府主导的纯公益性投资项目，也有本身可实现收支平衡的使用者付费项目，应着力构建充分动员各类金融资源、适应不同融资需求的多元化融资渠道。以“盘活存量、用好增量”为原则，加强银行信贷产品和服务创新，更好地为新型城镇化发展服务。
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对一些可以实现“使用者付费”的基础设施，应更多发挥市场机制的作用，探索实施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与建设。比如，水务、能源、公交、医疗等对设备资金需求较大的城市化建设项目，可积极运用融资租赁方式筹集资金。着力拓宽保险资金投资范围和渠道，创新保险资金投资方式，推动商业银行与保险公司加强合作，为具有稳定现金流的城市化建设项目引进大额、长期的保险资金支持。
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对资信等级较高的城镇化建设龙头企业，推动其在主板、创业板上市融资。对符合一定条件的中小企业，推动其在银行间市场发行中小企业集合票据和区域集优票据融资。充分发挥股权投资在城镇化建设中的作用，鼓励国内大型金融控股集团或投资基金，通过与地方企业合作投资的方式，投资设立产业投资基金、私募股权投资基金，专项投资地方城镇化建设项目。
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