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《地方21世纪议程》出台后，神奈川县的城市开发，仍然体现出高效与环保理念的匮乏。在实施议程的同时，该县一如既往地规划土地改造项目、道路与港口重建及新城区建设。大量资源被用于庞大的总体规划“科技园”、“科学园区”、“新镇”以及与议程没有关联的高楼林立的商业区。可以预见的是，这些新开发的住宅、办公楼、实验室和厂房乏人问津，缺乏明确的市场需求。其中一个超级计划名为“港未来21”（Minato Mirai 21）或“21世纪未来港”（Port Future 21）[3]，这是一个对针对老横滨港的改造项目。它包括打造日本最高的摩天楼，由神奈川县以国民财政出资建设。十年过去了，这个占地35.6公顷的项目有一半是空置的。它显示出城市建设机制的模棱两可，而这在当代日本的建设中占据主流。
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建筑业是日本最大的产业之一，一直占据日本国民生产总值（GNP）的1/5，从业者达600万人。推动其发展的是持续不断的城市群建设及相关的高速公路和水坝建设。该产业的年产值高达10000亿美元，占据全部公共工程合同的1/3，是日本国民预算极大的一部分。由于建筑业与执政的自民党（Liberal Democratic Party）之间的密切关系，日本的建筑价格要比国际平均水平高出15%～30%。建筑商从中牟取的差价利润往往进入自民党的账户，当做其竞选资金，或者直接流入该党高级官员的腰包。他们的操纵手法是所谓的合伙串通投标（dango bid-rigging），讽刺的是，这个词还意味着讨论组——通过这种方式，垄断的建筑商巨头们拿下了每一个新的大型项目。与《地方21世纪议程》倡导的公共规划不一样，这一切均是在酒店、茶馆和高尔夫俱乐部等私人空间秘密进行的。在斯坦福大学（Stanford University）经济学家约翰·麦克米伦（John MacMillan）看来，单是这些讨论组的招待花销每年就达50亿美元。
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这种串通投标显然是非法的，大批县政府官员和建筑商因此锒铛入狱。每年相关的贿赂与回扣总额一度超过了5亿美元，这一数据基本是真实的，因为建筑商可以通过上报这些“经营费用”获得税收减免。在整个日本，几乎所有新的道路、港口、机场和新城区建设项目，都充斥着串通投标的阴影。与这些幕后的权钱交易相比，用于实施《地方21世纪议程》的1.49亿美元预算，显得微不足道。
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1994年，南非成立了第一届民主政府，该国首都约翰内斯堡随即摆脱了危机之城的困境。突然之间，城市的规划与治理掌握在大多数人手中。新的领导人面临着四大挑战。第一，他们必须将荒芜的种族隔离区改造成真正的城市社区，为此得建设基础设施及产权市场。第二，必须在约翰内斯堡闹市区重建公共安全，恢复其作为非洲主要的金融与商业中心的地位。第三，分裂的行政区必须重组为统一、稳定的大都会区政府。第四，约翰内斯堡需要提出一套城市化实践，带领大多数人摆脱棚屋生活，以一种可控的方式，让每个人都拥有一个小型住宅或公寓，最终建立起一个可持续的中产阶级城市。
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为了应对这些挑战，约翰内斯堡与其他南非城市发起了有史以来最庞大的一场草根建设运动。在此过程中，他们接纳了《地方21世纪议程》、健康城市、竞争性城市等城市建设理念。他们的所作所为得到了南非联邦政府的大力支持，包括资金支持。然而，在重建约翰内斯堡中心商务区并引入私人投资之前，开发商们已经在杉腾（Sandton）[4]建立了一座新城，引进了金融和IT产业，还成立了证券交易所，那里原先是该市北部的住宅区。杉腾的自我定位是“南非最富裕之地”，它与周边的大城市缺乏关联，是约翰内斯堡的发展前哨。在清除种族隔离区之前，白人中产阶级已经出走，在郊区建立了一座占地数百平方公顷里的安全居住区。在新的地方民主政府对老城区进行改造规划前，城市边缘已经出现了新贫民窟。
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长达40年的种族隔离遏制了南非城市机能的发展，其结果是约翰内斯堡陷入了无序扩张，成为一座无可奈何的机遇之城。更为严峻的是，在城市革命的影响下，来自其他非洲国家的移民不断涌入约翰内斯堡，成为贫民窟的新成员。2008年，约翰内斯堡发生了废除种族隔离制度以来的第一次严重骚乱，揭示出危机之城的原隔离区积弊爆发的风险。
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在加拿大北部钢铁城哈密尔顿（Hamilton），当地政府致力于推动另一份《地方21世纪议程》，名为《愿景2020》（Vision 2020）。该市日渐式微的钢铁企业与工人希望获得政府援助，新一代的城市学家呼吁扶植服务业与知识产业，而政府希望协调二者之间的冲突。分歧似乎再明显不过了。哈密尔顿能否通过继续发展工业、建造现代化港口以及扩建运输网络，屹立于当代世界经济之林？或者说，它能否通过自我再造，成为在公共卫生、污染控制与垃圾管理诸领域领先的中心城市？它要继续当一个忍受噪音与煤烟的重工业城市吗？或者要成为一个尼亚加拉酒（Niagara wine）与戏剧盛行的地区？在规划一条穿过尼亚加拉断崖（Niagara Escarpment，联合国世界遗产）的高速公路时，这些不同愿景发生了碰撞。这场旷日持久的争论凸显出该市缺乏统一愿景这一事实。
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来自全球数百个城市的经验，使我们得以更现实地看待全球城市的特征。我开始反思大量的“最佳实践”案例。我不禁要问，有哪座城市能够掌握一套全新的城市化理念，在外部竞争压力、顽固的地方利益集团和城市建设方式的冲突之下，稳步推进公平、公正与可持续的发展？
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如果以更苛刻的眼光考察这些城市，合格者将少之又少。他们的确取得了一些重要成就，包括区域规划、公共部门与私人部门合作、给穷人提供更多服务、减少污染和提高能源效率等。他们出台了低收入住宅或生态住宅的标准，重建了一个街区，或恢复了某个湖滨的生态。但在许多方面，这些城市仍然停留在机遇之城这一阶段，它们的发展方式与既定战略背道而驰。
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还有一些城市，它们通过高效的战略性领导与城市化理念革新，实现了举世瞩目的转型，伦敦和纽约即是典型。这些城市还包括那些城邦地区，如新加坡、中国香港和迪拜，以及接受了高度中央规划与投资的地区，如中国上海及其他奇迹般的城市。这种转型以其规模、繁荣程度、经济实力和效率惊艳全球。新加坡成为世界基础设施与企业环境管理的典范；中国香港建立了最为发达的公交系统，多达80%的出行由公交完成。这些城市清理了破败的街区和污染产业。在那里，流离失所的家庭、低工资的移民劳动力及权利限制，似乎都是实现城市野心所必需的、可接受的状况。
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最终，我发现了一些兼顾了社会与生态发展的城市转型案例。这类城市集中在北欧地区，尤其是荷兰、德国、奥地利、瑞典和斯堪的纳维亚（Scandinavia）。它们受益于优越的经济基础、较低的人口增长以及地理上的同质性与稳定性。同时，由于深厚的城市化传统，它们得以在从第二次世界大战的废墟当中恢复过来，其效率与活力也不断提升。对它们来说，城市化是一种责任，包括对全球城市体系的责任。这些城市有专门的预算用于国际发展援助，并积极带头应对全球环境危机。从某种意义上讲，它们就像一个单独的连成一体的区域大都会，秉承着共同的城市化信仰。
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接下来，我列了一个很短的城市清单，它们以独特的城市化形式而知名，包括意大利的博洛尼亚（Bologna）、美国的波特兰和西雅图、加拿大的温哥华、巴西的阿雷格里港（Porto Alegre）以及日本的北九州（Kitakyushu）。它们的实践更贴近时代，并且为成长管理、环境恢复、经济复苏和参与式民主设立了新规范。但我感兴趣的是一小部分克服巨大困难后完成华丽转身的城市。它们经历了畸高增长、社会经济动摇、战争摧毁、社会分裂、经济孤立与产业萧条。与其他城市不同的是，西班牙的巴塞罗那、美国的芝加哥与巴西的库里蒂巴，通过一系列战略的实践，描绘了超越建设与改造的城市化潜力。
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巴塞罗那、芝加哥和库里蒂巴拥有战略之城所具备的三大能力：
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●稳定的治理联盟，权力与资源为了共同利益聚合起来，愿意规范市场与私人开发行为，共同参与城市的规划与建设。
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●有着清晰的城市化路径，理解并接受城市的各个部分，从而将联盟的目标与标准，转化为城市规划建设的效率与宜居性。
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●一批拥有技术人才与行政权力的专业机构，摸索并实施这些城市化方案，努力使自身的解决方案跨越时间与空间的局限。
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除了这些战略能力外，成功的转型还要求极度的决心与耐心。城市是一个复杂的体系，这种转型往往需要大约20年时间才能见效。
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相互竞争的利益团体必须团结在城市战略之下。新的城市规划、建筑标准、服务、技术、资金渠道与公民参与需要得到检验和实施。这些计划需要经过一再修改。现有的机构必须转变。举例来说，能源部门（例如在城市碳减排项目中）必须从单纯的电力供应商向服务提供者转型，并大力倡导节能。学校应当进一步发展为社区医疗诊所与休闲中心。新的城市文化（人们的治理、使用与居住方式），需要进一步明晰和拓展。在第一个10年里，大部分的精力要用于平衡顽固乃至相互对立的利益集团之间的冲突。通常，在转型的经济与社会目的背后，还需要为新兴产业打造市场基础。
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在差不多10年的时间里，新的发展力量将得以形成。要想维护这种力量，需要将战略联盟统一为新的城市体制。统一的关键是新机构的出现，包括新的规划机构、开发公司、公共设施以及新法律的出台。换句话说，转型的过程要经历试验、推广与定型这三个阶段。当今的街区、公交与自来水系统乃至个别建筑的改造，都应当坚定不移地拥抱新经济与新文化。这一切不仅要显现在大型项目当中，还有显现在公共服务与市场活动当中，甚至是微观层面的街景、垃圾桶和公园设计当中，这一切皆能将新文化与新实践传达给居民。
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在第三个10年里，城市开始了真正转型。这既包括宏观的基础设施与新城市形式，也包括微观层面的众多细节。城市建设将向城市体系发展。由于对城市有了细致入微的理解，地方社区与企业开始在所在街区捍卫新城市化理念。新的商业模式开始在市场上崛起，新技术成为新产品的标准，甚至连城市文化与治理形式也悄然转向了。
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城市战略就是支持这种转型的路径，直到城市实现其战略目的。然而，在这二三十年间，社会也会发生巨大的变化。因此，城市战略必须始终创造和适应新的城市实践，通过每年的成千上万个投资决策，使城市朝既定方向发展。在这个方面，库里蒂巴、巴塞罗那和芝加哥提供了不同的经验和教训。它们将相互竞争的利益集团整合为一个广大的城市建设联盟，通过持续不断的改良与再造实现共同目标。
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库里蒂巴一直致力于让当地企业与种族团体加入到城市化实践中来，包括城市形式、基础设施和公共服务，使之由一个贫穷且洪水泛滥的城市转型为经济与生态领先的全球性中心。巴塞罗那则历经千辛万苦培育出地方文化，公民、开发商与利益集团共同为城市发展提供解决方案与规范。芝加哥创造了一种良性的地方市场动态，取消了原有的危及城市根本与经济动力的商业模式，代之以全新的基于社区的城市化。将这些综合起来，可以描述会出一条最终的战略路径：确立一种强有力且稳定的城市机制，将政治、经济与文化力量聚合起来，克服全球城市化的无序性，朝进步的共同利益进发。
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[1] 墨西哥最西北的一个城市，临美国边境，位于圣迭戈市以南。——译者注
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[2] 世界上最著名的制药企业之一，市场涉及150个国家，总部位于美国纽约。——译者注
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[3] “横滨港未来21”位于日本横滨市西区及中区交界海滨，是通过重建横滨市中心部分地区建构而成的海滨都市，通称“港未来21”（みなとみらい21、Minato Mirai 21）、MM21等。——译者注
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