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—the author’s words—
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全面预算管理2.0：解开管理者8大难题的钥匙 [:1704187765]
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全面预算管理2.0：解开管理者8大难题的钥匙 5.1.1 预算控制是内部控制的核心
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控制是预算管理的重要职能之一，因此，在讨论控制时首先要明确控制的内容是什么以及为什么要控制。COSO委员会于1994年修订的《内部控制——整合框架》，标志着内部控制理论与实践进入了整体框架的新阶段。它将内部控制框架分为五个不可分割的要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监督活动。这五个要素是一个相互联系、综合作用的整体，它们构成了对处于变化中的环境做出动态反应的整体框架。具体见图5-1。
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图5-1 COSO内部控制框架的五个要素
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在这其中，控制活动是内部控制制度的核心。而预算控制则是一种关键的控制活动，简单地说就是将编制好的预算作为业绩管理的依据和标准，定期将实际业绩与预算进行对比，分析差异结果并采取改进措施，也就是主要指预算执行过程中的事中监控行为。
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从控制活动的内容看，它包括目标控制、程序控制和制度控制等形式，预算作为企业内部控制的主要控制手段，为实施公司内部的目标控制、程序控制和制度控制提供了全方位管理的平台。
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预算控制与管理作为现代企业内部控制活动的主要内容，主要是通过目标控制、程序控制和制度控制等方式来实现的。首先，预算控制是一种目标控制。预算管理通过战略规划和分析，来确定预算年度的重点工作和预算目标，通过目标分解来强化内部各责任单位的目标责任，并以此为依据强化内部预算监控与考核，来达到全面控制的目的。其次，预算控制是一种程序控制。作为一种程序控制手段，它以预算管理决策权限的划分和授权控制、预算组织不相容职务分离控制、预算审核、预算监控与内部审计等特征来全面落实控制事宜。最后，预算监控与考核体现独立性，以充分反映监督在控制中的作用。内部审计、人力资源部门等在进行预算监督考核时，应坚持独立性，并保证制度本身的公平、公正与公开，从而使得被监督主体处于透明状态。
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预算控制是以为企业股东创造价值为目的而进行的控制，具有全方位的预算控制体系、多元的预算监控措施等特征。全方位的控制是指预算控制必须渗透到企业的各个业务过程和各个经营环节，覆盖企业所有的部门和岗位，不能留有任何“盲区”“盲点”和“盲人”。多元的预算监控措施既有事后的监控措施，也有事前、事中的监控手段、策略；既有约束手段，也有激励的安排；既有财务上资金流量、存量预算指标的设定，会计报告反馈信息的跟踪，也有人事委派、内部审计等制度安排。
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这里需要强调预算监控主体的制度安排，这是指企业内部各层级在预算管理运行中的决策权界定。比如，××股份有限公司的预算授权制度有关条款为：
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（1）股东大会的职责是审批年度预算，审批年度累计调整超过20%的季度滚动预算。
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（2）董事会职责是审议审批预算基本制度和年度预算，审批年度累计调整超过10%但不高于20%的季度滚动预算。
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（3）总经理办公会的职责：预算启动，下达年度预算，审批年度累计调整超过5%但不高于10%的季度滚动预算，下达滚动预算，审批超预算且与收入比例在预算比例5%之外的费用支付申请。
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（4）总经理组织预算执行，审批年度累计调整超过2%但不高于5%的季度细化预算，审批预算内且与收入比例在预算比例5%以内的费用支付申请。
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（5）财务总监的职责：预算审核，预算执行情况分析，审批年度累计调整不超过2%的季度细化预算。
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在此需要进一步强调的是关于预算控制的分配问题，它涉及预算控制主体的权责界定。在公司内部除了要发挥股东大会、董事会、预算管理委员会、财务部等作用外，还要特别重视监事会、审计委员会、内审部等在预算执行监督中的作用。
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全面预算管理2.0：解开管理者8大难题的钥匙 [:1704187766]
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全面预算管理2.0：解开管理者8大难题的钥匙 5.1.2 预算执行的授权制度
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在回答了控制什么以及为什么控制之后，紧接着要回答的是谁来控制。在全面预算管理2.0中，预算控制的基本原则是全员控制，靠少数部门或少数人员是无法有效实施控制的。控制的真谛在于授权，并不是权力收得越高越好，其实是控制越下沉越有利。
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授权控制是指在某项事情发生之前，按照既定的程序，对其正确性、合理性、合法性加以核准并确定是否让其发生而进行的控制。包括：
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（1）企业所有人员，不经合法授权，不能行权。
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（2）企业所有业务，不经授权，不能执行。