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虽然一些系统功能分析将政治精英对于系统输入的不同反应也作为影响系统能力的因素之一，即精英可以通过对系统输入采取适应性回应、拒绝接受和提出替代方案等方式反过来影响系统输入，但是，对于国家形成和国家建设的研究者而言，这还并没有真正将“国家”自身的结构、制度以及统治者在一定历史环境下的选择纳入到分析范畴之中。
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在国家形成的研究者看来，系统功能分析和政治发展理论的问题在于它们将民族国家本身视为理所当然。因而，对于政治发展的研究也往往把国家能力的发展当成自然而然地从不发达到发达的直线过程，而忽视这个历史进程中国家是如何真正地挣扎而存活下来，具有强烈的目的论色彩。[68]在他们看来，政治发展理论无法解释在经济发展阶段相似、社会分化程度和劳动分工程度相近的国家中官僚体系存在的差异。
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因而，国家形成的研究把研究的焦点放在一个特定的单位内，比如，特定的领土、特定的国家和特定的人口中，从而避免目的论和直线发展观，以此来考查不同国家其国家基础结构的发展过程。[69]进而，国家形成的研究不将世袭制和官僚制作为前后相继的两个发展阶段，而更关注国家基础设施发展过程中横向的差异，即为何国家形成过程中，有的国家能够存活下来，有的国家则没有能够存活下来？为何不同国家行政体系的规模不同？为什么一些国家在国家形成的过程中产生了官僚制，而另外一些国家则产生了世袭制？
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第三，在历史性分析和强调国家相对独立性的基础上，国家形成的研究认为统治者在追求税收收入的过程中，推动了国家政权建设，促进了国家基础权力的发展。
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一方面，在关于国家形成的研究中，虽然研究者也强调社会经济因素对于国家基础权力发展的影响，但是，这个过程并非社会经济现代化导致政治体系现代化的直线过程。国家基础权力发展并非是社会经济现代化的直接后果，社会经济因素只是限制或者促进了统治者的政权建设，从而对国家基础权力的发展产生了影响。政治事件，特别是战争在其中扮演了重要的角色。[70]
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另一方面，统治者而非社会是国家基础权力的推动力量。在国家形成和国家建设的研究中，研究者认为，对于民族国家的需要不是来自于社会，而是来源于统治者。国家基础权力发展的过程是统治者为了延伸其权力的触角而推动国家形成的过程。利维认为，包括任何政治体制的国家都存在着实际上的统治者。在她看来，君主、酋长、古罗马的参议会、总统和总理等国家制度体系中的最高长官等都属于统治者。[71]战争的压力推动了统治者将其权力向下延伸，以此汲取其所需的资金，从而创设了国家行政体系，推动了前现代国家的形成。[72]
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关于欧洲国家形成的研究中，对于民主和公共领域在国家基础权力发展过程中扮演的角色，研究者的观点比较模糊。比如，虽然厄特曼（Ertman）强调将政权和国家机构区分开来，并提出如果议会早于官僚制而建立产生的可能是世袭式宪政国家，而没有议会的国家可能建立的是官僚制绝对主义国家。但是，他又认为，与独裁国家相比较，英国、瑞士这样的宪政国家在建立现代官僚体系上更有优势：一个强大的议会以及公共领域可以提供改革者最为关键的支持来克服既得利益的反对，消除世袭式的陋习；[73]此外，一方面，蒂利认为，政府的能力和受保护协商的程度是两个不同的纬度，在权威主义的国家，受保护协商的程度很低，但是政府的能力很强；另一方面，他又认为，政府能力的增强和受保护协商程度是互强的，国家的扩张产生抵抗、讨价还价和临时性的解决方案，而受保护的协商又可以鼓励国家扩张的需求，从而促进国家能力的增长；[74]而且，在蒂利看来，税收机构之外的公共职能部门的发展是统治者与社会阶级谈判过程中不得不建立的。因而，推动这些公共服务部门发展的动力似乎只能在于社会而不是统治者。
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然而，在这种研究路径中，虽然研究者并不否认宪政体制、民主议会、公共领域对于国家基础权力发展的促进作用，但是，他们更侧重于将统治者当做国家基础权力发展的推动者，通过考察统治者国家建设过程中面对的不同需求和不同限制来分析影响国家基础权力发展的因素。
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蒂利（Tilly）的研究充分展现了这种研究路径。蒂利认为，1500年之后，在欧洲，一个政治体是否能够存活下来并最终成为一个民族国家取决于它的统治者是否采取一系列行动来建立一个可以有效地汲取所需资源的机构。在他看来，欧洲国家基础设施的形成和发展产生于对于资本和强制力的吸纳的进程之中。他认为，在公元1000年到1800年左右，欧洲经历了两个平行的变化。首先，在资本控制上，在1300年到1700年之间，欧洲的君主们在借款、对于产生财政收入的企业的管理都十分依赖独立的资本家，甚而有时在税收征收上都不得不依赖他们，并且还受到严格的契约关系的限制。但到18世纪末，主权者把财政机构吸纳到了国家结构中，从而显著地削减了独立承包人的干涉。其次，在强制力上，过去君主们不得不通过契约在拥有自身劳力支配权的民兵、零售商等中征兵。到18世纪末，他们直接把军队纳入了国家的政府构架中，并最终解散了外国的雇佣兵，并从自己的臣民中招募军队。[75]在从依靠各种独立中介人到建立国家的直接统治的转变过程中，统治者们不得不为了财政收入、人力和各种战争需要而和资本家以及社会其它阶级讨价还价。社会各阶级对国家提出了无数的新要求，包括养老金、穷人救济、公共教育和城市规划等等。由此，国家从战争机器演变成了一个多功能的组织。[76]
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欧洲国家形成研究的这种研究路径也影响了许多关于第三世界国家建设的研究。战争压力下统治者国家建设的努力被认为是国家基础权力发展的推动力量。在这些研究中，新兴国家的战争或者政治暴乱并不被认为是政治腐朽的标志，而是国家形成过程中国家原始权力积累的不可或缺的一部分，通过这种暴乱，统治者对于税收汲取的需求推动了统治者国家建设的努力，从而使得国家走向更高层次上的秩序。[77]统治者税收汲取能力的发展也受到了特别的关注，成为国家基础设施发展研究的关键问题。[78]
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对于中国1949年前国家形成和国家建设的研究也深受欧洲国家形成的影响。艾森伯格（Andrew Eisenberg）认为，韦伯的世袭制的概念适用于中华帝国历史的分析，它为中华帝国历史的相关数据和解释提供了一个广阔的、灵活和准确的框架或者说是一个理想的、典型的指南。[79]对于秦代国家形成的研究则认为，西欧国家形成的文献研究成果是适用于早期中国历史的，正是战国时期的战争以及交通发展、货币统一等带来的监控能力的发展推动了秦代官僚化进程以及国家的形成。[80]而拉丁夫·萨克斯顿（Ralph Thaxton）认为，民国时期国家对于资本的急迫需要，使得国家采取包括建立盐警和税警并加强监督监管等等的一系列措施来推动官僚化的进程，加强国家的基础设施。正是这种以盐警、税警为代表的国家基础设施的增强及其对于乡村的渗透，而非国家的虚弱，引发了农民革命。[81]
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进一步的问题是，在统治者推动国家形成和国家建设的历史进程中，哪些因素影响了国家基础权力的演变，导致了国家基础权力的差异？作为国家基础权力发展的推动者，是否统治者就一定能够按照自己的意图和选择来塑造国家基础权力、规导国家基础权利的演变轨迹？
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2.财政供给与国家基础权力的差异
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在统治者推动国家形成和国家政权建设的过程中，国家基础权力及其演变为何出现差异？在欧洲国家形成的研究中，研究者将国家基础权力的发展放在具体的历史环境中，不将国家基础权力的差异完全归结于宪政国家抑或绝对主义这样不同的国家政权性质，而具体考察在国家建设的过程中统治者面对的各种具体挑战和任务如何影响了国家基础权力及其演变。其中，国家行政体系财政供给的不同方式是造成国家基础权力差异的重要原因。
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在《经济与社会》中，韦伯追溯了欧洲国家形成的历史进程，区分了世袭式（patrimonial）和官僚式（bureaucratic）两种不同的行政体系。这两种不同的行政体系的财政供给方式不同，从而也深刻地影响了国家基础权力的发展。
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在欧洲国家形成的历史中，世袭式行政体系是建立在家长制（patriarchalism）以及家族之上的世袭制统治的基础，它在家长权力向政治权力发展的过程中所产生。[82]这里，家长权力是指族长对于其家族的支配权力，而政治权力是指一个主人对于不受其家长权力支配的其他家族主人的支配权力，主要包括司法权力和军事权力。起初，这种政治权力是有限的，但随着统治者对于对非本族支配权力要求的扩大，这种对于非本族的政治权力日渐发展成如同对本族的家长权力一样毫无限制。[83]在这个过程中，统治者以及其家族不能够完成日益复杂和庞大的行政任务，一个初步的行政体系开始建立，世袭式的官位体系以及行政体系开始出现。
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财政供给方式的不同是世袭式和官僚式两种不同行政体系的根本区别之处。虽然世袭制的行政体系有可能发展出官僚体制的种种特点，但它却与官僚制根本不同。世袭制体系下也可能有职位和权威层级的复杂化，但是，世袭制行政体系中官员没有稳定的、经常性的薪水，他们只能从他们占有的行政管理物资中获取行政管理的费用。即便是军队，也是依靠本身资源的攫取来装备自己。实物俸禄、酬金以及土地俸禄等是世袭制行政体系经费的主要来源。[84]
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这种不同的财政供给方式对于国家的社会控制能力和代理人监控能力产生了深远的影响。在绝对主义国家形成的初期，君主要将其统治触角延伸，就不得不花钱购买人员以组成行政体系和军队。在这个过程中，一些国家的统治者利用官职买卖以及雇佣军来克服建立官僚机构和军队过程中的经费不足，这使得国家体系成为可能。但是，这种世袭制的行政体系会带来无法克服的监控难题，政府官员对于职位权力往往享有垄断性的占有，包税人和其他各种承担了国家职能并利用这种职能来牟取私利的私商广泛存在，对于俸禄的攫取和交易往往超出了统治者控制的范围，这些无可置疑地侵蚀着国家原本就有限的权力；进而，它还可能造成一种恶性循环：国家的收入被转移到这个腐败的官僚系统日益增加的薪俸上，雇佣军也背离国王的目标而追求自我利益，而日益膨胀的官僚体系却又不断消耗财政收入并带来了国家的负债，从而又导致国家更加庞大的财政需求。[85]
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因而，一方面，在欧洲国家形成的过程中，统治者通过世袭制的行政体系在一定程度上克服了将国家机构和国家权力向基层渗透的过程中财政供给和人力的缺乏，取得了更广泛的社会服从；另一方面，世袭制行政体系建立在私人忠诚和行政职能承包的基础之上，这带来了严重的代理人监控问题，进而，国家代理人对于既得利益的追求和维护又阻碍了统治者改革的推行和实施，从而使得不同行政体系下的国家基础权力存在相当的差异。
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3.国家基础权力的演变：理性选择抑或路径依赖
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统治者推动国家政权建设的努力是国家基础权力发展的重要动因，同时，不同财政供给方式是造成国家基础权力差异的重要因素。那么，为何统治者会选择具有不同财政供给方式的世袭式或官僚式行政体系，从而规导了国家基础权力的不同演变路径？一种观点认为，统治者根据不同国家的不同功能性需要以及不同社会经济条件限制作出特定的理性选择，由此，塑造了官僚制和世袭制两种不同的国家基础设施，规导了国家基础权力的发展；另一种观点则认为，虽然统治者是国家基础权力发展的推动者，但是，这并不意味着统治者可以随心所欲地规导国家基础权力发展的路径，相反，国家基础权力的演变往往受到路径依赖的影响，统治者国家建设的努力常常难以实现，国家基础权力的发展往往超出统治者的控制之外。
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第一，有的研究者认为，国家基础权力的发展是统治者理性选择的结果，而不同国家的不同功能性需要或者不同社会经济限制影响了统治者的国家建设，导致了国家基础权力的差异。在这种观点看来，统治者能够按照其意图塑造国家基础权力，规导国家基础权力的演变。
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蒂利（Tilly）考察了欧洲国家形成过程中不同国家行政体系规模差异产生的原因。他认为，不同战争类型对于资金的不同需求导致了统治者对于资金汲取的不同压力；不同经济类型产生了对于汲取资金的行政体系的不同需求：俄国是非商业化的农业经济，因而，国家形成遵循了强制力密集型的轨迹，造就了庞大的官僚系统在农业部门汲取资金。而威尼斯有相当发达的商业，所以，国家形成是属于资金密集型，依赖关税和消费税这些容易征收的税种，就不需要庞大的行政机构。[86]具体来说，税源越小，商业化程度越低，越难以征收到足够的给养战争的税收，财政机构延伸的范围就越广，反之亦然。[87]
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如希尔伯曼（Silberman）所言，蒂利对于欧洲国家形成的研究中暗含了国家形成是君主或者政治统治者在一定的社会经济环境或者一定的统治关系下为了满足某种功能性需要而进行理性选择的结果：战争对于资金需求的压力促使了统治者推动现代国家形成的进程；统治者能够根据社会经济条件和代理人监控能力作出理性的选择，塑造不同的行政体系，构建现代的国家体系；统治者有能力使其愿望顺利实现，将他对于国家的构造有效地推行，贯彻到政治体系的最底端。[88]
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与这种理性选择的思路一脉相承，对于为什么有的国家建立的是世袭制行政体系而有的国家建立的官僚制行政体系，有的研究者认为，世袭制行政体系是统治者在一定的社会经济条件下为了克服社会控制和代理人监控的难题而选择的有效制度，根据这些不同的社会经济条件，统治者作出了理性的选择，塑造了不同的行政体系，以实现国家社会控制和代理任监控目标。
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