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阿丹特（Ardant）认为，生产的不足、发育不充分的市场和税收征收的困难、在前工业社会税收负担分配和税收评估的困难等社会经济条件的限制，决定了统治者征收的税种以及征收方式。世袭制的行政体系正是在社会经济条件和统治者对于税收汲取不协调的情况下采取的以求税收最大化的方式。[89]柯林斯（Collins）对于17世纪法国的税收的研究就认为，正是由于世袭制行政体系下那些看似无效率的因素，比如，高昂的征收成本、特权和包税人等才使得国王能够征收到足够的税收。凯瑟（Kiser）也认为，世袭式行政体系的产生就在于统治者无法监控其代理人，从而只有通过包税人等方式来实现统治对于社会的渗透。在监控无法实现的情况下，包税人等制度安排可以减少监控成本，从而是一种有效的制度。[90]
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在华勒斯坦看来，导致世袭制和官僚制两种不同行政体系产生的社会经济差异不是某个国家社会经济的复杂化程度或者发展程度等，而是在世界体系中所处的位置不同。他认为，在绝对主义国家形成的初期，君主要将其统治触角延伸，就不得不花钱购买人员以组成行政体系和军队。在这个过程中，统治者利用官职买卖以及雇佣军来克服建立官僚机构和军队过程中的经费不足，这使得国家体系成为可能。但是，这两者都会带来无法克服的监控难题，无可置疑地侵蚀国王原本就有限的权力，可能产生的是国家的收入被转移到这个腐败的官僚系统日益增加的薪俸上，雇佣军也背离国王的目标而追求自我利益。这造成了恶性循环：日益膨胀的官僚体系不断消耗财政收入并带来了国家的负债，从而又导致国家更加庞大的财政需求。[91]他认为，有的国家之所以能够避免走向世袭制是在于它们在世界经济体系中的位置可以产生更多的剩余和汲取更多的国债，这使得这些国家的官僚体系能够产生比维持它们的消耗更大的剩余，从而摆脱恶性循环。[92]
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利维（Levi）用交易成本分析国家基础权力演变，她的观点尤其充分体现了这种认为国家基础权力的演变是统治者在一定交易成本下理性选择的结果的研究路径。利维的核心论点是：统治者的目标是追求税收收入，但是他并不能随心所欲。她系统地考察了统治者在税收最大化过程中受到的各种制约，包括讨价还价能力、交易成本和贴现率。她认为，在统治者追求税收最大化的过程中，包括国家代理人和社会成员相对于统治者的不同讨价还价能力以及不同的税收测量、监控、谈判和代理等交易成本的存在，使得不同国家的统治者根据不同的税收产出系统的交易成本作出了理性的选择，构建了不同的国家基础设施，以实现税收最大化的目标。由此，统治者塑造了国家基础权力。她认为，英国成功地建立了一个理性的官僚机构而法国建立了世袭制行政体系的根源就在于法国领土辽阔，税种复杂，对于国家代理人的监控成本更高。[93]
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第二，与理性选择的研究路径不同，另外一些研究者认为，虽然统治者是国家基础权力发展的推动者，但是，国家建设需求的产生和社会经济条件的改善并不能够使得统治者由此推动国家基础权力的发展，相反，由于国家代理人在国家基础权力发展过程中扮演的重要角色，国家基础权力的演变往往受到路径依赖的影响，其发展往往超出统治者的控制之外。
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路径依赖意味着国家基础权力的演变轨迹为其发展的起点所规导。发展起点一旦确立，其后的演变轨迹将难以扭转、跳跃到基于另外一个起点的发展轨道中去。[94]这种路径依赖使得国家基础权力的演变往往超出统治者的控制之外：虽然统治者是国家基础权力发展的推动者，但这并不意味着他可以控制国家基础权力的发展，代理人对于统治者改革的抵制和扭曲、不同的社会类型等都可能使统治者国家建设的努力难以实现。
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在利维等看来，诸如世袭制这样的国家基础设施也还是统治者在一定的社会经济以及政治结构条件下为了实现诸如财政收入最大化等社会控制目标而进行理性选择的结果，并且暗含了国家基础设施的组织差异是在特定的结构下的最节约交易成本的最优选择。但是，在一些研究者看来，这种观点忽视了国家形成和国家建设过程中，许多国家面对的机能失调和各种失败国家产生的原因。[95]
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厄特曼（Ertman）将国家基础权力演变中的路径依赖带入研究中。他认为，应该将时间维度纳入研究中。不仅考察“空间”维度的差异，即欧洲不同国家基础权力发展的差异，而且要考察“时间”维度的差异，即国家建设不同时期对于国家基础权力发展的影响，从而考察统治者国家建设过程中的路径依赖。
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厄特曼发现，国家基础设施发展较早的国家，国家基础权力的发展受到经济条件的限制，但是，在这些国家，即便随着时间的推移，社会经济条件和代理人监控技术水平不断得以改善，却仍然不能够使得统治者改变世袭制的行政体系，建立官僚制。他认为，这是由于国家基础权力发展的路径依赖。社会经济条件的限制导致了世袭制的产生，在世袭制下，各种寻租集团在国家组织的掩护下，在提供公共物品的借口下聚敛财富。如果没有制约，他们就会以符合他们利益的方式来构造国家机构。并且一旦这种情况根深蒂固，他们就会坚决抵制任何的改革。在这些国家，社会经济的发展带来了更多的专家、技术，但是，由于这些代理人的抵制，统治者仍然难以改变世袭制，建立官僚制。因而，在西欧国家形成过程中，原现代的官僚机构能否产生，很重要的原因在于国家形成的时间。国家形成的时期越晚，就越可能采取最新的行政和财政技术，吸纳更多人才进入官僚体统，从而统治者就越容易战胜既得利益，缔造一个官僚制的国家基础结构。[96]
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因而，厄特曼认为，国家基础设施并不是任由统治者设计并有效推行的产品，而是超出了统治者掌控之外的演变结果。世袭制与其说是统治者最节约交易成本的选择，不如说是统治者对于各种政府利益团体失控的结果，否则，难以解释为何统治者的改革往往会难以推行。因而，他也忽视了各种机能失调和世袭式的制度安排的普遍存在，从而也大大低估了在创建原现代官僚体系中的所面临的困难。[97]
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与厄特曼不同，米格代尔强调的不是国家代理人而是强大的社会在其中扮演的角色。他认为，不同国家的不同社会类型与国家的历史经历密切相关，有的国家曾经历过大规模的社会动荡，比如战争、革命和大规模的移民或者殖民政策、军事威胁、独立的官僚系统和富于技巧的领导等，这些方式使原有的社会势力被驱散、瓦解，从而为强大国家打下了基础。而有的国家则没有经历过这样的历史演进，因而，这些国家仍然具有一个和国家争夺社会控制的强大社会。[98]而他认为，第三世界国家统治者拥有强大的资源却仍然难以将国家权力延伸到基层、为社会确立规则的原因，正是在于这些国家存在强大的社会在与国家争夺社会控制。旨在推进国家基础设施建设的种种资源往往反过来被社会强人以及社会强人所控制的国家代理人用来牟取利益，对于加强国家基础权力的资源配置最终被社会强人和国家代理人所吞噬掉。[99]
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米格代尔认为，把国家视为理所当然使得我们假设国家在任何时候任何地方都有潜力或者能力来实现它们的领导意图，这是十分危险的。而第三世界的研究发现的不是国家必将战胜社会，相反，国家难以为社会确立规则。[100]相当多第三世界国家的统治者们，掌有所有的重要资源，却难以实现国家的社会控制。[101]
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在对非洲国家建设的研究中，布恩（Catherine Boone）也认为，以国家为中心的国家建设理论会把非洲的国家建设当做单纯的依靠现有政治体系进行制度移植的问题，而他认为，社会中的各种冲突以及社会精英与政府的关系在国家建设中发挥了远比想象中大得多的作用。比如，在农村精英越有权势，与国家存在越多经济利益竞争的地方，国家就越倾向于建立更为广泛的行政机构并且以更为集中的方式控制它们，以此来遏制乡村利益群体对于政权的挑战。而在乡村政治势力最弱的地方，管理系统的效能最高。[102]
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这些研究者强调国家基础权力发展过程中各种行动者的互动，它们产生了超出统治者理性选择或者设计之外的不可预料的后果。就像有的研究者所说，国家建设像是在漫长的历史中沉淀下来的珊瑚礁，没有人能够设计诸如行政机构、财政体系等具体的国家制度安排，这些国家的基础设施都不过是为了完成某些即刻的任务而产生的意料之外的副产品。[103]
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4.欧洲经验的局限？
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以上欧洲国家形成研究关于国家基础权力及其演变的相关探讨，为我们讨论当代中国国家基础权力的发展打开了不同于政治发展理论的研究视野。然而，在我们借鉴相关研究分析中国1949年国家基础权力的演变时，我们还需要辨明欧洲经验可能存在的局限。
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首先，国际环境和历史背景的差异。正如蒂利在区分“国家形成”和“国家建设”两个概念时所指出的，他所描述的西欧国家形成的过程是不能完全复制到其他新的国家的。在19、20世纪，军事力量的强弱已经不会决定一个国家的存亡，也不再完全决定这些国家控制的疆域。[104]并不是战争的功能性需要导致了新兴国家的“形成”，它往往是遵循已有的世界体系格局，“建设”或者“创造”的过程。因此，将战争和军事压力作为促使统治者推动国家基础权力发展的动力似乎难以成立了。
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其次，国家职能的差异。更为重要的是，我们可以看到以上的关于不同国家基础权力的讨论主要是关注税收机构，而如今，能否构造一个能够执行经济政策，提供社会服务和维持公共秩序的国家基础被认为是第三世界国家最主要的任务和挑战。[105]以规则制定为核心的监管被认为是取代或者说是边缘化了战争、税收和财政支出这三大现代国家功能。[106]因而，学者们也更多关注的是如何通过国家建设或者国家重建来构造一个理性的、制度化的官僚体系，增强国家的治理能力，避免成为失败国家。福山就直接把“国家建设”定义为“新的政府制度的创立和已有制度的加强”。[107]
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因而，问题就在于，在西欧国家形成的讨论中，关注的焦点是税收机构的官僚化、理性化并渗透到社会的过程。而统治者被认为在这个过程中存在利益驱动去推动这个进程，比如战争对于资金汲取的压力或者天生的税收最大化的利益目标。那么，对于承担了其他公共职能的国家制度安排来说，特别是那些社会规管的部门，统治者有着与对于税收汲取同样的压力或者动力去推进其理性化和向社会渗透的进程吗？
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在蒂利看来，税收机构之外的公共职能部门的发展，是统治者在汲取税收过程中、与社会阶级谈判过程中不得不建立的。因而，似乎推动这些公共服务部门发展的动力只能在于社会而不是统治者。而在对于美国进步时代规管国家的兴起和上世纪80年代欧洲等监管国家的发展的研究中，监管机构的源起与发展是市场失灵和市场外部性促使统治者进行的一种理性选择的结果，还是公共利益压力的结果，又或是监管的捕捉理论所说的是社会利益集团操纵的产物，始终就是研究者争论的焦点。[108]因而，对于亟须构造一个能够有效地履行公共职能的基础设施的第三世界国家，讨论国家基础权力的发展，似乎就不能仅仅停留在把统治者当成是国家基础权力发展的最终推动力。
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最后，新的挑战。许多第三世界国家和后共产主义国家在推动国家基础权力发展的过程中出现的种种机能失调受到更广泛的关注。
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在对于西欧国家形成的文献研究中，虽然厄特曼等的研究也注意到了西欧国家形成过程中国家基础权力十分弱小的世袭制国家的存在，但他们认为世袭制行政体系只是一种韦伯所说的早期现代国家基础设施的类型，是在西欧国家形成的特定历史背景下，统治者以职业的行政机构代替家族性统治的历史进程中出现的一种类型，是与这个特定的历史阶段相联系的。研究韦伯的“世袭制”概念的学者强调，与世袭制相联系的必然是非货币经济，它本身就是不发达经济的行政工具，而货币经济的出现、交通发展等等使得国家有足够的财政收入来支付官僚机构，才使得官僚体系的形成与发展成为可能。并且，伴随着这种货币经济的发展的必然是官僚制的兴起。[109]
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而第三世界国家研究与之不同，研究们发现，在现代政治和经济体系下，在第三世界国家建设或者重建国家基础权力的过程中，官僚制的国家基础设施的建立仍然存在了种种障碍，充满了种种机能失调。比如，在许多第三世界国家，战争往往带来的也并不是一个有效的国家基础设施和强大的国家基础权力，相反，由于战争性质的不同和许多国家在战争中面临的更为严峻的财政危机，使得战争带来的是国家能力的下降。比如两伊战争。[110]并且，许多第三世界国家汲取资源的能力为它们的行政能力的低下所严重限制，而反过来，他们的行政能力又为它们在资源获取上的局限所限制。因而，国家基础权力始终无法成长。[111]因此，有的研究者甚至认为，韦伯所说的早期现代国家才存在的世袭式行政体系是广泛地存在于现代国家体系之下的第三世界国家中。[112]这种新世袭制并不是因为缺少现代性而存在，而是它本身就是一种不同于西方的现代性。它并不是以理性官僚制为发展目标，并将最终走向理性官僚制的历史中的过渡状态，相反，它可能就是一种独立的存在于现代国家中的独特的基础设施类型。[113]
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鉴于以上这些差异的存在，我们需要回答：中国1949年后的国家基础权力及其演变的历史经验，与欧洲国家形成过程中国家基础权力及其发展的历史经验有何异同？特别是当我们选取一个市场监管部门而非税收机构作为案例研究对象时，统治者还有动力推动其在市场管理领域社会控制能力和代理人监控能力的发展吗？财政供给仍然是影响国家基础权力的因素吗？在国家基础权力发展中是否存在路径依赖？
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