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再次，除了查处所谓“一般市场违法行为”外，基层市管机构还特别要承担打击投机倒把的职责。1963年国家明确地发出了打击“投机倒把”的指示，此后，“打投”成为基层市场管理机构的重要职责。虽然“投机倒把”与是否明码标价、是否无照经营、是否抬价炒卖等一般市场违法违章案件不同，但是它本身的政策界限也是处于不断变动之中，两者的边界有时并不是那么清晰。各地对于一二三类商品的分类总是在变化，对于不同类商品是否允许自由市场出售的规定也在变化，这使得“投机倒把”所涵盖的经营行为也在随之变化。
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比如，1956年国家允许在一定限度内开放自由市场，广东省调整农产品商品目录，把商品分为统购统销、国家掌握90％以上货源的商品、国家掌握50％—60％货源的商品、全部开放的商品。到1960年，广东省又重新规定一类商品16种，二类商品80种，都不准在自由市场上出售。当国家强调加强市场管理时（比如，1959年提出“管而不死，放而不乱”政策），第三类商品交易也可能受到限制，限价幅度也会压低；而当国家允许放松市场管理时（比如“放而不乱，管而不死”政策执行时），社员可以在完成国家收购任务后，自由处理第二类商品。国家的限价幅度也会提高。[4]
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根据国务院1963年3月颁发的《关于打击投机倒把和取缔私商长途贩运的几个政策界限的暂行规定》，规定属于投机倒把行为的共有八类：（1）私商转手批发，长途贩运；（2）开设地下厂店行栈、放高利贷、雇工包工剥削；（3）黑市经纪、买空卖空、居间牟利、坐地分赃；（4）组织投机集团，内外勾结，走私行贿，盗卖国家资财；（5）囤积居奇，哄抬物价；（6）投机倒卖耕畜；（7）投机倒卖国家统购派购物资和计划分配的工业品；（8）伪造贩卖票证，贩卖黄金、白银。[5]
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而到1981年1月7日，国务院重新规定了属于投机倒把行为的范畴：（1）非法倒卖工农业生产资料；（2）抬价抢购国家计划收购物资，破坏国家计划；（3）从国营和供销社零售商店套购商品和加价出售；（4）个人就地转手批发；（5）黑市经纪，牟取暴利；（6）买空卖空，转包渔利；（7）欺行霸市，囤积居奇，哄抬物价；（8）倒卖计划供应票证和银行有价证券；（9）倒卖金银，外币以及贵重药材；（10）以替企业事业单位办理业务为名，巧立名目，招摇撞骗，掠取财物；（11）出卖证明、发票、合同，代出证明，代订合同，提供银行帐号、支票、现金，从中牟取非法收入等。[6]
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最后，在相当长时期内，基层市场管理机构的职责还超越了其“规范经营行为”的工商行政管理范围，还对集贸市场和小摊贩进行直接管理。在集贸市场管理方面，工商所一直到90年代中后期才放弃其市场“经营”和“服务”的职能，比如，集贸市场的投资、建设以及市场的清洁卫生、水电、摆放秩序以及创建“文明市场”等等。对于小商贩和个体户管理方面，市管所和工商所也都曾经承担守法教育、市容卫生等职能。
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总的来说，在实际运作中，这时期的基层市场管理机构本身在逐步摸索其管理职能究竟是什么。比如，1962年，广州市各市区建立市管所，但是到1964年广州市东山区市管会在工作总结中才初步摸索到市管所对个体商贩管理工作主要是抓什么。[7]基层市场管理机构承担了许多即时性的任务，而这些任务往往是国家在市场管理领域需要实现的各种控制目标。
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第三个特点是国家实现市场管理目标手段的多样性或者说是“政策工具”的多样性。这个时期，国家市场管理并非所谓“单纯地依靠行政手段”，除了依靠市场管理机构进行市场行政管理之外，国家还依靠群众组织实行国家主导下的自我管理、依靠公有制经济实行市场控制以及依靠市场管理领域的阶级斗争打击市场活动。在1978年后市场经济逐步建立的过程中，后三种手段先后逐步被抛弃，除了宏观的经济调节手段外，国家市场管理手段相对更单一化。
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那么，在这样的情况下，这时期国家市场管理目标究竟能否实现？如何实现？影响因素是什么？
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428203]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、国家市场管理机构下延中的经费难题
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工商行政管理所的前身是市场管理所，工商所的职责正是从市场管理所延承而来。1978年前，市场管理所主要是负责集贸市场和摊贩管理以及打击投机倒把，也正是对集贸市场和摊贩进行管理的需要才使得国家须将市场管理机构向基层延伸。在市管所转变为工商所并将相应职能转到工商部门之前，区县级工商部门的职责中并没有集贸市场管理和摊贩管理这两项，在1949年到1956年间，集贸市场管理和摊贩管理的职责是由摊贩管理处（科）承担的。
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建国初，广州留存了相当规模而又分散的摊贩。新政权建立之初即着手整理摊贩、规范集贸市场管理，作为其推动社会经济旧貌换新颜的组成部分。然而，这时期广州市区县级摊贩管理机构仍然缺乏正常的财政经费供给，其人员部分从原抽调单位开支，部分从摊贩税中提取手续费开支。经费的限制使得国家难以再将市场管理的触角向基层延伸。
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1949年广州解放后，全市遗留下来的小商小贩共计4.15万户，占全市商业零售户数的83.6％；从业人员共计7.03万人，按当时全市150万人口计算，每100个居民中就有小商小贩4人；直接或间接依靠小商贩经营收入维持生计的估计在20万人以上，约占全市人口的16％左右。[8]从1949年到1956年，广州市摊贩数量持续增加。1956年广州市有摊贩54，000多户，从业人员74，000多人，此外有无照摊贩12，500人。按照人口比例来算，“二十三个市民中即有一个摊贩从业人员，这比全国哪一个大城市的比例都高，上海三十四个市民中有一个，武汉四十七个市民中有一个，北京七十七个市民中才有一个摊贩。”[9]在这种情况下，广州市开始建立摊贩管理机构。
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首先，1950年广州市成立了市级摊贩整理委员会和区级摊贩管理处，都是非常设机构，其人员由原单位开支经费，1952年撤销。
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1950年2月，广州成立了市人民政府摊贩整理委员会，统一领导全市摊贩管理工作。[10]摊贩整理委员会“组织摊贩发动民主精神，订立公约，建立市场纠察队，帮助整理市场秩序和制裁流动摊贩。”“工商局在市整会领导下，负责全市摊贩商业行政领导工作（即摊贩的登记审查发照、业务纠纷的处理、摊贩整理与管理办法计划的拟定等），公安局在市整会领导下负责全市摊贩的搬迁、集中整理工作的执行、无照摊贩及游击摊贩的取缔和市场市集秩序治安卫生的维持、摊贩违章的处罚工作。”[11]
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在区级政府，广州市设立摊贩管理处，由区府工商科以及公安分局交通卫生股、治安股等派出干部组成，其人员从原抽调单位开支。摊贩整理结束后，1952年摊贩管理处合并到工商部门。[12]由于工商局和工商科的任务中没有摊贩管理这一项，公安等部门对于路面摊贩管理又一向不重视，所以，直到1954年摊贩管理科建立之前，摊贩管理的工作处于停滞状态。
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其次，1953年，由于摊贩发展迅速、难于进行管理，广州市各区才建立了摊贩管理科。摊贩管理科部分人员仍然从原单位开支，部分人员由摊贩税中提取5％手续费作为经费，1957年撤销。
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当时，鉴于“摊贩发展很快，而且部分已发展到不听劝导，不服从管理，任意经营，走私漏税，投机欺骗相当严重，且有坏分子乘机拉拢挑拨与政府对立，制造骚动的状况，如沙面摊贩包围派出所，甚至公开提出到派出所开饭”，广州市着手在各区重新成立摊贩科，“拟在全市市场增加二百名干部专管摊贩”。[13]1954年，广州市人民委员会（简称“人委”）正式配备了两百名干部组成各区摊贩管理科，主要进行摊贩管理工作。
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摊贩管理科干部从区工商科、公安分局、税务分局抽调。人员编制仍然属于原单位，统一领导、分工负责、集体办公、互相配合，业务上实行双重领导。摊贩管理总的计划、行政管理、思想教育、对工作的检查等由工商科负责，对违反税法行为的处理由税务部门管理，违反秩序、违警取缔由公安负责，干部政治学习等由区人委主管。[14]在市场管理方式上，摊管科对于市场实行分段管理，每段设立分段长和若干段管员。[15]
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在干部配备上，广州市要求各区按照市委分配给各区的干部人数（即，中区75人，北区39人，河南区25人，西区36人，东区19人，珠江区8人）立即配备起来。这些摊管干部编制一部分由新增编制，一部分由工商、公安以及税务部门的原有编制中拨出。因而，在经费上摊管干部供给不一。属于原有编制的摊管干部，年终总结、奖励等等在原单位，工资、办公费用由财政局从干部原单位经费中按人数扣除拨给区政府，区政府统一支付他们的工资和办公费，即“管理摊贩机构之干部，公安局搞摊贩工作的编制之六十三人，其中十三人由公安局行政费开支；税务局搞摊贩工作的编制之四十八人，其中有二十八人由税务局行政费开支，区府原有摊贩工作之干部由区府行政费开支。”“而对于其它新分配摊贩工作的干部开支，则由税款收入的百分之三到百分之五手续费开支。”[16]
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但是，摊贩管理干部的经费并不稳定。1956年，广州市税务局就下文停止从摊贩税中提取5％用于摊贩管理人员的开支经费，但广州市却又没有足够的财政经费来供给这些摊管干部，他们的经费供给一时无从解决，最终广州市人委还是决定在摊管干部经费有其它解决途径之前，暂时由摊贩税提成解决。[17]但此后摊管科经费体制也未见有新的规定。到1956年左右，摊贩基本上被纳入公有制经济，区摊管科也随之被撤销。
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可以看到，这时期，广州市并没有区县级以下的基层市场管理机构，即便是区县级市场管理机构设置也不稳定。区摊贩管理处由各单位借调人员组成，在1952年后就撤销了。1954年，广州市组建区级摊管科，其干部配备数量与1962年成立的市管所相比较也相对较少。但是，即便如此，地方财政也没有能力提供正常的经费供给，摊管科经费仍仰赖于摊贩税的提成。而且，由于经费所限，一些区县并没有按照市委配备的摊管干部编制配足干部。[18]在这样的情况下，国家摊管机构几乎不可能再向基层延伸。那么，这时期新政权是怎样管理庞大而分散的摊贩的呢？
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表3—1 广州市中区1955年5月查处摊贩违法情况表
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