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对于这种情况，中央的基本政策同样是要求地方把县级及其以上的工商行政管理机构纳入编制，财政供给，无法纳入编制的编外人员、基层市管人员以及雇佣的市场交易员服务员等从市场管理费和市场罚没收入中开支。市场管理费、罚没款等收入，除上述开支外，有余的上交地方财政收入，不足开支的由地方财政补贴。[163]1964年12月，财政部、中央工商局联合发布《关于市场管理费、市场罚没款收支管理规定的联合通知》，《通知》再次明确规定了这一经费体制。[164]
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在广州，城市经济规模较大，因而，相对来说，市场管理费经费规模较大，基层市场管理机构比较健全。但是，广州市不仅郊区基层市管机构同样面临经费不足的问题，就是在城区，由于市管费规模随着国家经济政策而变动，经费也难以得到保障。1964年，国家强调对于自由市场加强管理，许多市场关闭，在这样的情况下，市场管理费收入减少。在广州，依靠市场管理费、交易服务费、农村集市的市场租来解决市场管理人员的开支已经收不敷出，到1964年3月，已经将全部结余用完，靠借款维持。当时，广州市一年市场管理费大约在10万元左右，罚没款在40万元左右，而一年的市场管理费支出在60万左右。为了解决市管经费亏空，广州市财政局建议参照《中央工商行政管理通报》1963年第24期中介绍的江苏省的办法，即市场管理部门的交易服务费、市场管理费罚没收入等，全部上缴财政纳入其它收入预算，市场管理工作所需的经费包括人员工资福利等，由财政其他收入退库解决。[165]但是，从此后的文件中可看，广州的市管所的经费仍然是从市管费和罚没款中供给。[166]
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第三，乱收费的持续存在。
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当国家为了保障基层市场管理机构经费供给重新回到原有的经费体制后，乱收费问题又变得难以遏制。虽然1962年广东省人委已经两次下令整顿市场收费，但到1965年，广东省委发现一些地区仍然存在许多乱收费问题。“主要表现在：手续环节多，收费项目多，附加费用多，经纪插手多等。”[167]所谓经纪插手多，也就是基层市管机构将收费转包给市场交易经纪人，由他们负责市管费的收取。这种现象说明当时收费问题日显严重。
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针对这种情况，1965年广东省又开展了两次市场规费的整顿。1965年，广东省人委发出《关于整顿市场规费的通知》，要求各地只准征收一种市场管理费，取消市场租、服务费、公称费、开发票手续费等名目繁多的市场规费。“市场管理费的使用，必须按照‘取于市场，用于市场’的原则，精打细算，节约开支，把收起来的钱管好用好。”此后，各地先后开展了整顿工作，但也有些地区还没有认真进行整顿。因而，1966年，省人委重申整顿市场规费。[168]
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但是，这两个整顿规费的文件并未得到很好的执行。到1966年4月底，省工商局对60个县（市）和广州郊区市场收费情况进行调查，仍然发现有收费标准普遍偏高、收费项目繁多的现象。一些地方甚至收市场管理费仍像过去征收市场租一样，作为地方财政收入，由财政部门下达任务，而且指标偏高；有的县财政收取市场租，工商行政管理部门收取市场管理费。有的县除按规定征收市场管理费外，另代收开发票费、生猪防疫费、手工业部门的管理费等等。[169]
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3.罚没收入任务和临时雇用人员的增加
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除了乱收费以外，这种经费体制下，财政部门已经开始下达市场罚没任务。并且，广州市的基层市场管理机构临时雇用人员数量处于持续增长中。
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当时，市场管理部门的罚没收入纳入地方财政“其他收入”科目，广州市的市管部门的罚没收入占“其他收入”相当大的比例。比如，1963年越秀区市管所罚没收入176，858元，占到全区其它收入的50.09％。[170]同如今一样，当年广州市财政部门每年也都下达罚没收入任务。比如，1961年，越秀区下达20万元的其它收入任务（市场罚没任务数量不明）。由于当年开放部分市场，自由市场交易增加，违法行为增多，因而，全区市管所超额完成任务。[171]
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同时，虽然国家允许基层市场管理机构从市场管理费和罚没收入中开支使其可以克服供给基层市管人员的财政经费缺乏，从而在有限的财力下将基层市管机构广泛地建立起来，但是，市场管理费的收取又使得市管部门有预算外资金雇佣临时人员，又阻碍了基层市管机构的人员正规化建设。1964年，广东省工商局就指出，由于经费缺乏，“市场管理干部队伍不纯现象较严重”。“各地配备的干部不少是好的，但由于临时雇佣人员多，队伍仍很复杂，有的资本家、经纪、小商贩、劳改犯都当了市场管理员。”[172]
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从下表我们看到，1961年，广州市各街道市场管理委员会雇佣了170余名临时工。从1962年开始，广州市建立和完善市场管理所建制，干部编制配备逐渐到位。但是，1964年，正式干部编制满额的情况下，却依然有135名临时工。到1979年，临时工人数和干部人数同步增长，达到了458人。国家推动基层市管机构正规化建设的努力仍是十分艰难。
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表3—6 广州市工商所机构编制情况（1961—1979年）
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数据来源：中共广州市委：《关于调整和加强市场管理基层机构的通知》，1962年；
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中共广州市委：《关于进一步充实和加强市场管理基层机构的通知》，1963年；
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中共广州市委：《市委市人委批转市工商行政管理局〈关于市场管理若干问题的试行规定的报告〉》，1964年；《广州市志·工商行政管理志》。
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（三）市场管理的群众路线：基层市场管理网络和小商贩联合会
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在市场管理所和工商行政管理所建立的同时，市场管理的群众路线依然是国家依靠的重要方式。一方面，在基层市场管理机构建立后，广州市集中市场处罚权，明确地将基层市场管理网络中各种形式的市场管理组织划定为群众性市管组织，这些群众性市管组织仍然是国家市场管理重要的依靠力量；另一方面，广州市恢复组建了小商贩联合会，以加强对于小商贩的管理和教育。但是，国家控制的强化和其基层组织的虚化使得小商贩联合会难以如摊贩联合会一样对市场管理有所帮助。1966年，广州市撤销了小商贩联合会。
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1.基层市场管理网络的延续
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这时期，虽然广州市建立了专门的基层市场管理机构，但是，各区依然在社会经济各个部门设置义务、兼职市场管理员，建立各类群众性市管组织，构建庞大的基层市场管理网络。市场管理的群众路线仍然是工商部门打击投机倒把的重要经验。
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在广州，在成立市管所的同时，各区保留了街道市场管理委员会作为群众性组织。除了街道市场管理委员会，各区还在社会经济各个部门广泛地建立各种群众性基层市管组织。比如，1963年，海珠区建立了市场管理所，同时，“在商业、行业部门以及小商贩组织中成立了有400多人的群众性组织（市管小组或者称为市管网）”。[173]并进一步要求，在货栈、信托、寄售、商店、交通运输部门以及各街道、居民委员会、茶楼、旅社、管理部、分公司、各行业小商贩组织中进一步建立和调整基层市场管理组织。[174]东山区设立地段监督岗66个，建立了商店、单位自扫门前雪的“七户”或“十户”联管制度。[175]在花县，1964年，全县成立了138个市场管理小组，共有778名市场管理员。[176]越秀区在街道、旅店、茶楼、货栈等组织了461人的兼职市管员队伍，某兼职市管员一年就提供了61宗线索，现场破案8起，协助破案26宗，配合追赃13宗。此外，还在小商贩中组织了2，688名义务市管员，平均每天有96人出勤作为整顿路面秩序的力量，从而将市管专门力量与群众力量结合。[177]
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同时，市管所还争取其它部门的配合，加强对小商贩的“联管”，构建更严密的市场管理网络。[178]比如，东山区1963年开始实行工商行政管理部门、商业部门、税务部门、市场管理、粮食部门、公安部门以及小商贩区联合会等单位的联合管理，制定可行的联管制度。“各行业以商业主管部门为主，成立小商贩联管分组，由税务所、市管所、小商贩工委会派出有关人员，负责管理所属范围内的小商贩。”“参加联管的各部门管理人员，应按片做到专管员、段管员以及管理员三方面互相对口，并按片组织联管小组。”[179]
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这种基层市场管理网络分布十分广泛，按照省工商局的总结，它包括八个方面。“第一条，与毗邻地区加强联防联管，互换情报；第二条，依靠生产队干部和街道居委，分区分段掌握情况，互相配合；第三条，依靠车站运输队、搬运大队等部门从交通运输线上堵塞漏洞；第四条，依靠渡口和江河沿岸治保会，组成水上联防线；第五条，依靠饮食、服务业中的积极分子，发现线索；第六条，与购销单位联合，通过业务行业中发现问题；第七条，发动小商贩中的积极分子，了解情况互相监督；第八条，在特种行业中发现材料。这些联防加起来后，立竿见影，效果很好。”[180]
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正是由于基层市管网络的广泛建立，国家可以部分地克服正规市管机构的不足。在基层市管所和工商所并不健全的情况下，国家却处罚了数量惊人的案件。比如，1964年，广东省“一年来全省共查获投机倒把案件106，373宗；案犯1，212，691人，暴利总额3，341，877元。[181]对于这样的成就，省工商局的打击投机倒把工作总结就认为，非常重要的一条经验在于“发动群众，走群众路线”。[182]
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2.小商贩联合会的恢复及其解散