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第四，集中市场管理部门处罚权。在将行政处罚权统一到市场管理部门的同时，国家还开始厘清市场管理部门内部各层级的处罚权限划分。1962年，国务院下达《关于制止市场管理工作中违法乱纪行为的指示》，规定：“市场管理部门处理投机案件的权限，应当适当集中。属于批评教育、警告、平价收购某些少量违法商品等较轻的处分，可以由基层市场管理单位处理；属于没收、罚款、平价收购比较大量的违法商品等较重的处分，基层市场管理单位无权决定，只能提出意见，报请县级或相当于县级的市场管理部门批准以后，才能执行。”[136]按照《指示》的规定，基层市场管理机构没有任何没收、罚款的权力。1964年，广东省重申了这一规定：“市场管理部门处理投机案件的权限，应当适当集中。”“属于批评教育、警告、平价收购某些少量违法商品等较轻的处分，可以由基层市场管理单位处理；属于没收、罚款、强制收购比较大量的违法商品、吊销营业执照等较重的处分，基层市场管理单位无权决定，只能提出意见，报请县级或相当于县级的市场管理部门批准以后才能执行。”[137]在广州，市管所享有的处罚权相对更大。[138]
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第五，规范处罚程序。市场违法处罚有两个关键的程序问题：一，是否能保障行政处罚相对方的合法权益不受到损害；二，是否能够防止行政处罚主体挪用没收财物等违法行为的发生。60年代，针对市场管理中存在的诸多问题，中央工商局、广东省财贸委、广州市工商局、各区市管会都颁布过关于处罚程序的相关行政规定，对市场处罚中查封冻结财物程序及其扣留凭证、罚没收入管理、处理决定书的开具、行政救济途径等作了规定。[139]主要是要求市管人员检查过程中应出示检查证、开具扣留凭证和处理决定书；罚没收入应随时存入人民银行，由县区级工商局统一掌握；受处罚当事人可以向上一级市管会或工商行政管理机关提出申诉。这一时期，工商部门可以对投机倒把分子先行暂停支付。
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（二）经费体制与基层市场管理机构建设
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这时期，基层市场管理机构之所以得以建立，在于国家明确允许了基层市场管理机构从市场管理费和罚没收入中开支。在这种经费体制下，国家政策在基层市管机构经费保障与乱收费治理之间纠结发展。一方面，国家不能够通过正常的财政经费保障基层市管机构（街道市管会、市管所以及工商所）的经费，只有依靠市管费、罚没收入等来供给人员、业务开支；另一方面，国家又试图遏制市场管理费收取等带来的各种形式的乱收费问题，因而，国家又曾经下令禁止基层市场管理机构从市管费和罚没收入中开支，但是，这种改革在地方财政不能保障基层市管机构财政供给的情况下，又每每落空。此外，这时期，财政部门已经开始每年下达罚没任务。并且，广州市基层市场管理机构的人员正规划建设也为这种经费体制所侵蚀。虽然广州市三令五申要求清退临雇人员，基层临时市管员却持续增加。
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1.基层市场管理机构的经费体制
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这时期，基层市场管理机构的经费来源主要是市场管理费和罚没收入返还，有的区还规定基层市管机构收取小商贩管理费，也作为基层市管机构经费。在经费管理上，市场管理费为市管部门或工商部门统一掌握收支；罚没收入也由区县级工商局或市管会统一收取。这种经费体制下，市管费和罚没款都不是直接缴交财政，财政部门对于市管费和罚没收入的收支监控力度很低。
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1961年，广州市街道市场管理委员会成立时，广州市明确规定，街道市场管理人员不从地方财政供给，其“工资福利待遇则属于事业费，统一由区市场管理费开支，如确实入不敷出，可报市市场物价管理委员会办公室拨付”。[140]1962年，广州市成立市场管理所。在经费上，“市场管理所人员和区市场物价管理委员会干部一样，一律不占国家行政编制，列为市场管理的事业编制，其工资、福利及行政费用，统一在市场管理的收入（收入有集市管理费，市场交易管理费，市场违法处罚额提取的15％）中开支，其不足部分由市市场物价管理委员会调剂解决”。[141]1963年市委重申，市场管理所“一律列入地方事业编制，在市场管理费中开支，工资福利按照国家工作人员规定办理。”[142]
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此外，广州市有的区还规定对小商贩收取管理费，充作市管所经费。比如，越秀区规定，市管所对未归口的小商贩、家庭副业户按其摆卖地点进行管理，各所成立管理小组，各所雇请专职管理员，在未雇请前则由各所指派人员兼职进行管理。同时按照营业额收取业户管理费。管理小组内一切开支在管理费内支出，管理小组的收支帐务由专职管理员管理，出纳由各所内勤兼管。[143]
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在市场管理费收支管理上，最初，市管费由基层市场管理机构收取，按一定比例上交区县级市管会或工商局。比如，按照郊区1961年的规定，乡（镇）市场管理委员会征收市场管理费（入场费、手续费、摊位租金），征收费用除50％上交区市场管理委员会外，其余50％留下作为市场管理费用，比如清洁卫生、设备维修等等，基建则由区市场管理委员会负责，罚款没收等收入除按规定奖励检举人外，其余全部上交区市场管理委员会，统一存库。[144]
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到1964年，中央规定工商部门对市场管理费、罚没款的使用，以市、县为单位，由市、县工商行政管理部门统一平衡、统筹调剂。由此，市管费由基层市场管理机构收取统一上交区县级工商局。区县级工商局统一掌握市场管理费的开支，编制年度计划送请当地财政部门审核，并报告上一级工商行政管理部门备案。市管费年终有余则上交财政，不足则由财政部门从罚没收入中退库补助。平时收入有结余则工商部门暂存，不敷支出则向当地财政部门暂借。同时，市场管理费收取办法和比例，“根据合情合理，手续从简，费率从低的原则，由各省、自治区、直辖市自行规定”。[145]
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在罚没收入管理上，从档案资料来看，有的文件规定罚没收入由区县级市管会或者工商局统一存库。[146]有的文件则规定，罚没收入由县区级工商部门统一掌握。比如，1964年，省财贸委规定：“没收、处罚的现金和没收物资的变价款，应当随时专户存入人民银行，由县级或相当于县级工商行政管理部门统一掌握。按照规定用于必需的开支，任何单位和个人都不准挪用。”[147]同年，省工商局规定：罚没款“除上述开支外，有多余的，上缴地方财政，不足开支的，由地方财政补贴”。[148]
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在这种经费管理体制下，一方面，可能存在基层市场管理机构坐支截留市场管理费以及区县级工商局或市管会坐支截留罚没款的情况。比如，越秀区财政科就发现，全区四五个街道市管会都存在多提留成、短交财政罚没款等问题；[149]另一方面，区县级工商或市管部门全盘掌握市场管理费的收支，这也提供了追求市场管理费收入的更大激励。
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2.基层市场管理经费体制改革和乱收费的困境
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基层市管机构从市管费和罚没收入中开支使得国家将市场管理机构延伸到基层成为可能。但是，这种经费却又带来了国家不想看到的乱收费问题。国家发现，如果它要完全铲除各种乱收费，就必须从根本上改变基层市管机构自给自足的经费体制；而如果它不能够提供基层市管机构稳定的财政经费，就不得不容忍基层市场管理中的乱收费。这成为国家加强代理人监控的困境。
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首先，1962年经费体制改革。
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1962年，针对基层市场管理中的乱收费问题，广东省规定禁止收取市场管理费，基层市场管理人员经费归口负责。
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从市管所建立开始，这种经费体制构成的激励机制促发的基层市管机构追求收入增长的经济导向已经显现出来，市场乱收费层出不穷。1962年，根据广东省财政厅的一份报告，基层市管机构普遍存在乱收市场管理费用问题：“有的地方除市场租外，还收取过秤费、市场清洁费、市场管理费等等；有的地方对在货栈出售的产品也收市场租，对不通过货栈交易的产品也收货栈交易费。”“湛江市郊麻章区委的同志反映，一只猪苗在农贸市场出售，除交税外，还要交六种费（市场租1％、交易手续费1.5％、市管费0.5％、检疫费二角、注射费三角、发票工本费一分）。”“除了名目繁多以外，好些地方的收费标准也很高。”“据湛江市郊麻章圩七月八日一墟的统计，共收取各种费用338.29元，比这一天征起的全部税款293.2元还多15％。”“而这些钱收起来后，不少都被浪费掉了。”[150]
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针对这种市场收费的混乱现象，广东省下文禁止收取市场管理费。1962年7月，广东省人委发出了《关于农村贸易市场征收费用若干问题的通知》，规定：“今后在农贸市场上，除按政策规定征收国家税收外，只准收取下列费用：市场租（有称市场使用费的应统一改称市场租）、牲畜检疫费（包括防疫工本费），以及国营商业、供销合作社、货栈（农民服务部、交易所）在农贸市场办理信托、代买代卖收取的手续费。收取的标准，必须严格按省的统一规定执行，不得自行调整或提高。今后非经省人委批准，不得随意增加收费项目。”
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在禁止收取市场管理费的基础上，《通知》进一步规定了市管人员经费的来源：“原依靠该项收入（注：市场管理费）供给的人员，应归口负责。属市场管理委员会的，由原派出单位负责；属货栈的，由货栈负责。”[151]在《通知》发出后，广东省财政厅积极贯彻落实，要求各地市管人员经费开支按照《通知》规定执行。[152]这样，为了解决市场管理中乱收费的问题，广东省把所有的收费统归为市场租，纳入地方财政，并将基层市管人员的经费推回到归口部门和人员调出单位解决。
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其次，经费保障和经费体制改革的失败。
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1962年的改革并没有得到贯彻。虽然财政厅认为是因为各地漠视省委省人委的规定，但是，基层市场管理经费的缺乏是更为根本的原因。1963年，国家推动工商行政管理所普遍建立的过程中，面对财政经费的短缺，在区县级工商局都难以保障经费的情况下，中央和广东省都不得不明确允许工商所从市场管理费和罚没收入中开支。
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1962年，广东省对基层市场管理经费的改革并没有从根本上解决基层市场管理机构的经费问题。在这样的情况下，市场上各种收费现象难以得到遏制。1962年，省财政厅的报告就指出，在省人委下达《关于农村贸易市场征收费用若干问题的通知》要求停止收取市场管理费后，“部分地方竟然对省委、省人委的指示、规定采取漠视的态度，仍然存在乱收费的现象”。“产生上述现象的原因，我们认为主要是：某些地方、某些部门缺乏集中统一的观念，片面地认为农民手中的钱多，只考虑本身的资金需要，便乱立名目、乱定标准多收、滥收。”报告重申，任何地方、任何部门都必须坚决执行省人委《通知》的要求：“市场租和牲畜检疫费分别由财政部门和农业（畜牧兽医）部门负责收取，一律专款专用。”[153]
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广东省工商行政管理局成立后，着手推动全省工商行政管理所建立，经费问题显得更加突出。1964年，省工商行政管理局给人委的《关于工商行政管理机构、编制问题的报告》反映，有些地区工商行政管理人员的工资、福利、办公费等仍然未得到合理解决。有的发不出工资，经常向地方财政借支。由于经费、待遇得不到及时解决，有些市管干部不安心工作。[154]并且，由于经费紧张，许多地方基层工商行政管理所尚未建立，已建立的也不健全。据统计，当时全省已建立工商行政管理所189个，只约占全省公社总数的百分之三十和全省集市总数的百分之十。而且，不少是“有庙无神”。有的只有一个专职干部，有的人员都是兼职或临时雇用的，有的一二个管理人员要管二三个公社的市场，因此，有的市场投机倒把活跃，群众说是“国际市场”。[155]财政经费的缺乏使得一些县级工商部门的经费都需要从市场管理收费中解决。1963年，省人委就提出，各级工商行政管理部门“全靠编制内解决如有困难，可从服务费、管理费、交易费中解决一部分。从这些费用中解决的部分干部工资、福利，应与行政费中的供给人员同等待遇。”[156]
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在这种情况下，广东省明确规定工商所从市场管理费和罚没收入中开支。1963年9月，省工商局在全省工商行政工作会议上提出：“基层市管员作用很大，不能撤销。与财政局研究，将服务费、交易费解决人员开支。”[157]1964年，广东省工商局再次提出：“县以下基层工商行政管理所干部和市场管理人员一律列企业编制，由市场管理费（包括市场租、交易费、服务费）和罚没款等收入中开支，并列入地方劳动工资计划。”“市场雇佣的交易员、服务员，最好是不脱产或半脱产，他们的工资、福利等费用，也由市场管理费、罚没款等收入中开支。”“市场管理费、罚没款等收入，除上述开支外，有多余的，上缴地方财政，不足开支的，由地方财政补贴。”同时，“各级工商行政管理机构成立后，各级市场管理委员会不应撤销，可以合署办公，统一领导。市场管理委员会原由有关部门抽调来继续保留的管理人员，其工资、福利等费用，也由市场管理费、罚没款等收入中开支。”[158]
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当时，工商所建立过程中所遇到的经费不足问题，不仅在广东省普遍存在，在其它省市同样存在相似的问题。1964年《中央工商行政管理局关于工商行政管理机构和编制问题的报告》就指出，截至1964年，县和市属区的工商局（科）的干部和县区以下的市场管理干部，则大部分是编外人员。这些编外人员的工资和办公费，大多是由工商局在所收的市场交易费、税收提成等款中开支。浙江省反映，奉化、上虞等十四个市、县大都存在经费困难，有的是向财政局借支，有的动用违法案无主款，有的从市场房屋收入中垫支，有的向商贩联合会借支，有五个县还无法解决，因而连工资也发不出。黑龙江省也有些县几个月发不出工资。[159]“一些不在国家编制的人员，没有一定的工资福利制度，甚至靠罚款款和没收款维持开支。某些地方市场管理人员中，投机倒把、违法乱纪的情况也相当严重。”[160]还有的基层工商所完全依靠罚没款开支。[161]这些情况使得国家的市场管理政策难以落实，在一些地方，市场上“不允许上市的物资多于允许上市的物资，无证商贩多于有证商贩，投机分子活跃”。[162]
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