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这时期，虽然广州市建立了专门的基层市场管理机构，但是，各区依然在社会经济各个部门设置义务、兼职市场管理员，建立各类群众性市管组织，构建庞大的基层市场管理网络。市场管理的群众路线仍然是工商部门打击投机倒把的重要经验。
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在广州，在成立市管所的同时，各区保留了街道市场管理委员会作为群众性组织。除了街道市场管理委员会，各区还在社会经济各个部门广泛地建立各种群众性基层市管组织。比如，1963年，海珠区建立了市场管理所，同时，“在商业、行业部门以及小商贩组织中成立了有400多人的群众性组织（市管小组或者称为市管网）”。[173]并进一步要求，在货栈、信托、寄售、商店、交通运输部门以及各街道、居民委员会、茶楼、旅社、管理部、分公司、各行业小商贩组织中进一步建立和调整基层市场管理组织。[174]东山区设立地段监督岗66个，建立了商店、单位自扫门前雪的“七户”或“十户”联管制度。[175]在花县，1964年，全县成立了138个市场管理小组，共有778名市场管理员。[176]越秀区在街道、旅店、茶楼、货栈等组织了461人的兼职市管员队伍，某兼职市管员一年就提供了61宗线索，现场破案8起，协助破案26宗，配合追赃13宗。此外，还在小商贩中组织了2，688名义务市管员，平均每天有96人出勤作为整顿路面秩序的力量，从而将市管专门力量与群众力量结合。[177]
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同时，市管所还争取其它部门的配合，加强对小商贩的“联管”，构建更严密的市场管理网络。[178]比如，东山区1963年开始实行工商行政管理部门、商业部门、税务部门、市场管理、粮食部门、公安部门以及小商贩区联合会等单位的联合管理，制定可行的联管制度。“各行业以商业主管部门为主，成立小商贩联管分组，由税务所、市管所、小商贩工委会派出有关人员，负责管理所属范围内的小商贩。”“参加联管的各部门管理人员，应按片做到专管员、段管员以及管理员三方面互相对口，并按片组织联管小组。”[179]
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这种基层市场管理网络分布十分广泛，按照省工商局的总结，它包括八个方面。“第一条，与毗邻地区加强联防联管，互换情报；第二条，依靠生产队干部和街道居委，分区分段掌握情况，互相配合；第三条，依靠车站运输队、搬运大队等部门从交通运输线上堵塞漏洞；第四条，依靠渡口和江河沿岸治保会，组成水上联防线；第五条，依靠饮食、服务业中的积极分子，发现线索；第六条，与购销单位联合，通过业务行业中发现问题；第七条，发动小商贩中的积极分子，了解情况互相监督；第八条，在特种行业中发现材料。这些联防加起来后，立竿见影，效果很好。”[180]
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正是由于基层市管网络的广泛建立，国家可以部分地克服正规市管机构的不足。在基层市管所和工商所并不健全的情况下，国家却处罚了数量惊人的案件。比如，1964年，广东省“一年来全省共查获投机倒把案件106，373宗；案犯1，212，691人，暴利总额3，341，877元。[181]对于这样的成就，省工商局的打击投机倒把工作总结就认为，非常重要的一条经验在于“发动群众，走群众路线”。[182]
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2.小商贩联合会的恢复及其解散
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1961年，全国调整小商贩所有制，小商贩经济得到一定的恢复。为了加强对于小商贩的控制，广州市恢复了小商贩联合会。同摊贩联合会一样，小商贩联合会也是市场管理群众路线的一部分，国家希望依靠它来帮助国家实现市场管理的目标。但是，小商贩联合会却和摊联会有很大差异。国家加强办事员在工委会中的主导地位，防止小商贩当权；并且，工委会按照行业成立，并缺少草根组织；小商贩联合会追求会费收入的经济导向也不断暴露出来。它逐渐背离了国家希翼其协助市场控制的初衷，难以对国家的市场控制目标有所帮助。1966年，为了减轻小商贩的经济负担，广州市撤销了小商贩联合会。
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1961年，广州市恢复成立小商贩联合会，并在基层按照行业成立工委会。广州市人委在《关于恢复和调整小商贩所有制和管理体制工作的方案》中指出，为了加强对于小商贩的管理，“要恢复各区小商贩联合会，并按行业成立工作委员会”。[183]按照小商贩联合会章程，它是全市（县）小商小贩联合组成的人民团体。“全市（县）的合作商店、合作小组和持有国家行政机关营业执照的个体小商小贩均为本会会员。”它参加工商业联合会为团体会员，受各级工商联的领导。[184]那么，这时期的小商贩联合会组织体系和运行情况如何呢？
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第一，小商贩联合会的组织体系。与摊贩联合会相比较，小商贩联合会缺乏将分散的小商贩组织起来的草根组织。在行业工委会之下，它没有诸如检查组、交卫组等承担具体市场管理工作的小商贩组织。在广东省一些地区，基层工委会都没有设立，只由工商联基层组织兼代或由合作商店管理委员会兼管，有的还全部由工商联和合作商店管委会、私改部门兼管。
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在东山区，恢复小商贩联合会前，由专业公司管理部或分公司主持组成的工委会有6个，区联会恢复后组成肉菜市场工委会并增建数个工委会。[185]到1962年底全区小商贩5927人，成立了6个行业工作委员会，10个市场工作委员会，共有委员157人，共计有脱产正副委18人。”[186]1961年，越秀区已经组建了9个工委会（拟建12个），共有委员189人，其中党员58人，团员16人，群众115人。[187]
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第二，小商贩联合会对于市场管理的作用。这时期，小商贩联合会隶属工商联，它不再成为国家市场管理依靠的基层力量，它对于市场管理的作用更侧重于对于小商贩的思想教育。
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根据广州市小商贩联合会的经验，联会将小商贩骨干层、组长和一般成员分别组织学习。委员、行业管委会正副主任逢星期五集中学习，组长、门市部主任和基层干部逢星期三以行业为单位到管委会学习，一般成员逢星期一、三晚上以店编组进行学习，各行业根据业务性制定出不同的学习时间。以行业为单位，每星期召开一次民主生活会，业余政治学校与脱产学习相结合，贯彻神仙会精神，会议对比，算细账（算翻身帐、算国家支持安排收入帐、算支持农业与自己的关系帐、算资本主义危害帐，算社会主义前途帐）。同时，还着重培养小商贩政治骨干，边学边干边培养。[188]
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第三，国家的控制和办事员当权。国家不仅控制工委会委员、主委的产生，而且防止作为小商贩的主委、委员当权，要求身为国家干部的办事员掌印。
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对于工委会委员、主委的产生，工商部门强调，“要把领导权掌握在贫苦小商贩手里，以贫苦出身、作风正派、工作积极的小商贩为核心，在选举过程中，先做好内部审查，先骨干积极后一般，由内而外，由上而下，由下而上，领导与群众相结合。”[189]
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此外，国家还强调不应由小商贩领导国家干部，应加强办事员对于联会的控制。1965年，在东区，工商联在对小商贩联会的调查中，认为小商贩工委会中是小商贩当了权，“对干部进行发号施令，分庭抗拒，斗争得十分尖锐”。“全区17个工委会的公章掌握在干部手中的只有五金、废品行业，与主委共管的有饮食、服务，其它均在主委手中。在工委的干事逢事必先征得工委主委同意，才能在行业贯彻。”“区联干部长期以来配备不齐，所配的干部质量上较弱，很多主委都是空白点”，“再加上我们的干部队业务不熟，情况不明，工作作风又不深入下层，访贫问苦，未能取得发言权，虽然有干部派下去，但印把子至今仍然未夺回来”。此后，东区要求全部取消小商贩脱产人员。工委会办事员全部由国家干部担任，并取代主委、委员在工委会中居于主导地位。[190]
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50年代，摊联会的办事员一般是临时雇佣人员，主委、委员是基层组织的核心。在小商贩联合会中，国家日益提升办事员的地位，并以国家专职干部担任，通过强调办事员对于联会的主导，国家强化了对于小商贩联合会的控制，也使得小商贩联合会日渐脱离小商贩，丧失其原本就有限的独立性，进一步被纳入国家政权体系。
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第四，小商贩联合会会费收取和管理混乱。比如，东山区小商贩联合会发现，工委会财政上随意开支，浪费严重。作为只有189个会员的工委会，废品行业工委会既无区小商贩联合会的布置，又未征得区小商贩联合会的同意，就擅自召开只有38个代表的代表大会（按规定工委会是派出机构，不召开代表大会），并大开筵席，花费了480多元的开支。在未征求区小商贩联合会的同意和区小行贩联合会已建立百货行业工委会的情况下，百货管理部擅自建立百货行业第二工委会，会衔名义上是“东山区小商贩联合会百货行业第二工作委员会”，实际上与区小商贩联合会全无工作关系，并还按照超出区联会规定的会费标准收取会员高额会费。[191]
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1966年，广东省撤销小商贩联合会。根据1966年广东省商业厅、供销社、工商行政管理局《关于撤销各市、县小商贩联合会机构的报告》，小商贩联合会存在以下三个方面的问题：第一，人浮于事，支薪人多，工作人少，加重了小商贩的负担。比如，在只有520名小商贩的惠州市，小商贩联合会即有9个脱产人员。“他们白天上午九时上班，十一时下班，下午不工作，溜大街。”第二，由于小商贩联合会收费较高，普遍都有结存，加上管理制度不严，以致乱花滥用、铺张浪费的现象相当普遍。如开平县小商贩联合会从1962年至1964年11月止，共收取合作商店会费45，019元，仅有几个人办公却开支办公费、会议费等31，731元。第三，发号施令，各搞一套，不服从归口部门的领导。比如，擅自提高收费标准，擅自开会等。鉴于这些问题，“为了精简机构，减轻小商贩的经济负担，加强领导”，广东省人委决定从1966年3月起撤销各地小商贩联合会组织。[192]
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广州市也随之撤销了小商贩联合会，“一，小商贩联合会和各行业工委会的机构撤销后，原有任务，统由归口部门负责。”“二，市联会的干部由市工商局安排，各行业工委会（包括综合工委会）的干部全部由各归口主管局负责安排到各归口公司搞私改工作。郊区联合会干部，分给郊区商业局、供销社各一半。联合会的脱产委员全部由各归口公司安排到合作商店。”
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有意思的是，广东省撤销小商小贩联合会原因之一是联合会收费加重了小商贩的负担，但是，广州市却规定：“撤销小商小贩联合会后，对征收小商贩的各种费用，仍维持不变。作为管理小商小贩的一切经费。”[193]我们后面可以看到，在个体劳动者协会成立之时，就规定这些遗留的经费转到个体劳动者协会作为经费。
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（四）国家的依靠力量之四：政治运动和教育训导
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在政治运动中，教育训导作为独特的社会控制和代理人监控方式得到了最集中的体现，一方面，政治运动和教育训导同样是1978年前的国家加强其社会控制能力的重要方式，是国家加强小商贩管理、抑制市场违法的重要手段；另一方面，这种思想改造不仅旨在坚定干部的阶级觉悟和政治立场，而且它也是反对“官僚主义”、加强代理人监控的重要手段。
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首先，对于1961年下放小商贩管理体制后出现的各种市场管理问题，国家不仅求诉于公有制经济的业务控制以及市场管理所和基层市场管理网路的管理，而且，通过政治运动来抑制小商贩市场违法行为也是重要的方式。
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在广州市的社会主义教育运动中，小商贩按照行业归口开展运动。比如，在蔬菜行业社教中，小商贩就针对重新开放自由市场后出现的单干风、投机倒把、资本主义自由倾向等问题开展辩论、批评与自我批评。[194]烟酒糖糕行业的小商贩总人数742人，在社教过程中，培养了骨干45人，积极分子89人，认定了受苦人数145人，典型苦主451人。此外，还细致地对小商贩家庭出身、本人成分进行了清理。[195]土特产煤建废品行业的个体户在社教中开展诉苦、挖苦根、找甜根、报上当、批驳谣言、分清大是大非等活动，树好典型，批坏典型，不仅明确了两条路线的斗争问题，而且还结合业务，加强了市场经营行为的规范。[196]
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市场的管理委员会也不断地对照运动要求发掘自身的问题，东山区龟岗市场在社教中就提出，市场领导和组长骨干存在严重的问题：有的人官气十足，脱离群众；有的乱指乱说，光靠指挥；有的一团和气，遇事求全，听之任之。而市场普通职工阶级关系复杂，队伍不纯，有政治渣滓16人，有贪污盗窃违法乱纪9人。[197]此外，广州市还要求各单位配合运动的展开，发掘投机倒把分子，做好材料收集与传递工作。开展五反和社教运动的各单位，负责检查与本单位有关的投机倒把分子的案情。[198]
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