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其次，在强调基层市管机构是市场管理专政机关的情况下，人员的非正规化、处罚权的分散和处罚程序的不完善都使得基层市场管理人员处罚权的滥用难以避免。1978年前的基层市管机构中侵犯人权、随意罚没、私占私分等问题并非少见。针对这些问题，除了推进人员正规化建设、建立初步的行政处罚程序和集中处罚权力之外，国家还通过政治运动中反复的批评和自我批评，强化市场管理人员的意识形态约束，克服正式制度安排不健全带来的代理人监控问题。
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在广州市，通过政治运动清理的国家工作人员数目庞大。在东山区，仅仅在1958年1月到1961年4月期间，全区受批判处分的党员干部职工就总共有2，613人（包括反右派、反地方主义案件中处理的489人）。其中，党员508人，占党员总数的18.25％，干部947人，占干部总数的25.1％，团员273人，占干部总数的14.53％。[199]
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1962到1964年间，广州市又开展了“五反”和“社会主义教育运动”，凡国家机关、国营和公私合营等全民所有制的国家干部和职工全部参加“反对贪污盗窃，反对投机倒把，反对铺张浪费，反对分散主义，反对官僚主义”的“五反”运动。同时，手工业、小商贩和其它集体所有制职工和街道居委会等开展“社会主义教育运动”。
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在“社教”和“五反”中，广州市新兴建立的基层市场管理机构的各种问题被“深挖”出来。1962年社会主义教育运动期间，东山区市场物价管理委员会对于基层市管所的调查报告，和1964年越秀区五反专案组对越秀区十八条街道市管会的情况汇报等资料，发掘和批判了当时广州市基层市场管理机构中存在的各种问题。
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这两份报告认为，基层市管人员普遍存在作风粗暴、侵犯人权、随意打骂等现象。比如，东山区基层市管人员“以捆绑、推拉、泼水以及恐吓等侵犯人权、违反政策的手段，代替思想政治教育，没有坚持以说服教育为主、以理服人”。在越秀区，街道市管人员对违法分子随意打骂，使用刮（刮鼻子）、剪（剪发一绺，以资识别）、铐（手铐扣人）、淋（把小孩装在箩筐里并用水淋）、禁（禁闭藤萝里或者楼梯底下）等侵犯人权的方式。而海珠区档案馆更藏有《杨敬之控告洪德街市管会工作人员非法搜查人身打伤逼死人命来信问题》一档，反映了当时街道市管员打伤逼死人命的事件。[200]
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此外，这两份调查报告还反映，基层市管人员经常随意罚没、私占私分，基层市场管理机构财务制度混乱。比如，东山区大塘街法政南街市管会处理的案件差不多全部没有经过领导审批。越秀区某街道市管会私分物资数量巨大，包括了“当归26斤，党参37斤，人参2月另6支（注：原文如此），香烟1，145包，烟叶300多斤，烟丝5斤，番薯1，300多斤，粟米1，000多斤，手表5个，猪肉几十斤，蔬菜等副食品无法统计”。并且，物资仓库无专人负责，有不少案件在冻结、没收单据里没有写清违法物品的商标、规格、数量、新旧、好坏、真假等，可以随便偷龙换凤。基层市场管理机构中还存在任意动用公款、贪污舞弊等严重问题。比如，越秀区某街道市管会以加班费为名，随便支付加班费、快餐费、早夜餐费，擅自购买高价生活用品以及体育用品。[201]
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越秀区五反专案组认为，市场管理中存在的问题“极大激发了群众对政府的不满”，专案组批评基层市场管理机构，认为它们对于地下工厂、投机倒把反革命分子难以发现和查处，却对一些农民来市出售产品和因生活困难而出卖自用物品的老弱残疾、鳏寡孤独的群众以打击的办法对付，产生了极坏的社会影响。以下的案件就是一个典型。在这个事件中，某街居民单某因为小孩生病，生活困难，无钱医治病孩，同街坊借钱。街坊因无钱，而家里有六七斤大头菜，就借予单某。于是，单某用箩筐将大头菜装到农贸市场出卖，途中遇上了兼职市管员赖某。赖某认为，单某是炒卖，要没收大头菜，遂将单某带到派出所，并强加单某惯炒、屡教不改的罪名，将物品全部没收。随后又将单某送到拘留所，拘留了15天。单某拘后一个星期，不满一岁的小孩就病逝了。[202]
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在政治运动中，整顿街道市管会的重要组成部分是清理基层市管人员，五反专案组认为政治身份不纯的市管人员大多存在违法乱纪行为。越秀区街道市管会就被认为存在“阶级观点模糊，用人不问政治”的问题。五反专案组发现，“作为打击投机倒把专政工具的队伍，街道市管会过去吸收百多个专业人员没有严格履行审查手续，连简单的表格都不填写，队伍不纯的现象严重：专业人员中有贪污行为的5人，另有杀父仇人的1人，亲属被管制或监督劳动的3人，资本家老婆1人，劳释犯2人，炒卖分子1人，违法犯纪者1人，‘牛女’1人，共10人”。在雇用专业人员的过程中，对于有的身份不纯的人员，派出所不同意入户口，但是，有的工商所所长还坚持吸收使用，并将市管所的财务工作和公章都由临时专业人员管理。[203]
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政治运动并不仅仅是单纯的“阶级净化”、人员清理，它还是集中性的、强化的“教育训导”过程。新政权通过建国以来反复的各种运动，伴以反复的批评与自我批评等方式，将各反动阶级“搞臭”，树立社会各成员新的身份意识和意识形态教化。林德布罗姆将这种独特的控制方式称为“教育训导”。正是由于独特的控制方式的存在，使得当时的中国并不如台湾国民政权或者斯大林政权那样依赖于高压政治。[204]
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在广州，社会主义教育运动本身就是一场不断推动思想改造的运动，通过大辩论等形式将国家的意识形态贯彻到社会。社教运动中，在反复交待政策后，要求鸣放深透、敞开思想、摊出问题，自由辩论、开口交待。一方面，对错误言行进行分析挖根批判，摆事实讲道理、算账对比弄清是非；另一方面，推动自觉“照镜”，澄清错误思想和错误言行，争取大多数中间分子向左转化。[205]
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根据“社教”和“五反”的要求，各级领导干部要求必须层层下水“洗好澡”。“解决领导与被领导的关系，敢于发动群众，敢于引火上身，发动群众揭盖子，一句话就是要有群众舆论的压力。”“洗澡”包括几个阶段：机关领导在党委扩大会上洗澡，然后在群众中洗澡。基层企业单位在党委扩大会上洗澡，然后在党员大会上洗澡，最后在群众或职工代表大会上洗澡。领导干部洗好澡的标志有三个，一是交待彻底，经过分析提高了认识；二是对克服缺点和错误表示了决心，并提出了整改意见；三是群众基本满意。[206]
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在领导干部洗澡的同时，普通干部要求进行“放包袱”，自我批评。“号召干部自觉检查，自我交待，主动放包袱，互相批评，互相帮助。先放小，后放大。先放一般的，后放严重的。先放铺张浪费、官僚主义和分散主义的问题，后放贪污浪费和投机倒把的问题。”“要启发引导大家用阶级分析的方法，认识错误的性质根源及其危害性，以达到改变干部的精神面貌的目标。”“一定要贯彻说服教育、吸收洗澡、轻装上阵，团结对敌的方针，通过会议对笔算账，真正做到从思想上解决问题。”[207]在领导干部“洗澡”和普通干部“放包袱”后，“五反”还要求“继续发动群众，揭发检举和斗争贪污盗窃、投机倒把分子，让干部和群众再一次受到活生生的阶级斗争的教育和锻炼”。[208]
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这种不断的思想改造、意识形态的教育和训导是当时国家代理人监控的重要方式。东山区市管会就总结道：“五反”中，通过两个阶段的学习，认识到过去在工作中未能做到耐心教育、以理服人，甚至有骂人、推人、恐吓人的压服办法，使违法者未能做到心服口服，造成党的政策在群众中有很坏的影响，通过互相帮助，摆问题，查事实，不少市管员都能敞开思想，有啥谈啥，检查出不少问题。[209]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 五、1967—1979年：工商所和基层市场管理网络的并行发展
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文革初期，工商行政管理机关陷入瘫痪。1970年后，广州市逐步恢复工商行政管理机构。这时期，一方面，工商行政管理所逐步恢复建立，并被纳入行政编制，经费纳入国家财政供给。但是，国家仍然允许工商所收取市场管理费作为预算外资金，用作市场管理相关费用，并明确规定工商部门可以从罚没款中提取一定比例收入充作业务费用。这种经费体制仍然没有能够提供工商所稳定的经费保障，并没有从根本上改变工商所的激励机制；另一方面，城市的群众性市场管理组织和农村的贫下中农市场管理机构普遍地建立起来，构建了一个更加庞大的基层市场管理网络。对于市管网络，国家依然面对如何激励群众性市管组织积极参与市场管理的难题，然而，更加突出的问题是，在各种群众性大揭发和大批斗中，市场管理中出现了许多冤假错案。
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（一）广州市工商行政管理所的恢复及其建制
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工商所恢复建立后，国家将工商所人员经费纳入财政预算。但是，国家却依然允许工商所收取市场管理费作为工商部门的预算外资金，并且明确规定了罚没款的返还政策。这种经费体制改善了工商所的经费供给，为工商所的发展提供了一定的经费基础。但是，随着此后工商所机构和人员的快速增加，它却给财政带来了很大的经费压力，最终，工商所的部分人员仍然不得不依靠管理费供给经费。更为重要的是，这种经费体制并没有改变工商所的激励机制。当1978年后发展经济成为国家的中心目标时，这种经费体制的延存使得工商所追求经济收入的导向更加突出。
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文革初期，国家号召红卫兵和革命群众取消所有小商贩，“在文化大革命的洪流中解决这个老、大、难问题”。[210]各区县工商部门在精兵简政中撤并，人员也大批进入干校学习。比如，在东山区，1968年进行精简机构，其中，抓革命促生产组就包括了财政、工商、生产、房管、基建、环卫等众多部门，总共才8人。[211]
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1970年后，广州市恢复建立基层市场管理机构，并统一为工商行政管理所。这时期，工商所体制处于频繁变动中。更重要的是，国家推动了工商所改革，将工商所人员纳入国家行政编制，经费开支纳入财政预算。但是，工商所依然收取市场管理费，工商部门从罚没款中提取30％作为业务费。这种经费体制一直延承到1978年后。
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首先，在建制上，工商行政管理所在按照行政街道设置小所还是按照多条行政街设置大所之间、在隶属区县级工商局还是隶属街道之间徘徊。
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比如，在越秀区，1970年，恢复工商所设置4个大所。1972年，撤销了原来的4个工商所，在18条行政街中成立工商行政管理小组，分派46名干部到18条街道工作，实行双重领导。1973年，由于力量过于分散，街道任务繁重，开展工作困难，根据市工商局《关于工商行政管理基层机构设置》的要求，区工商行政管理办公室改名为越秀区工商行政管理局，并将原区工商行政管理办公室配备在街道的46名干部集中，分片设立第一、二、三、四工商行政管理所，分段负责4—5条行政街。1975年10月，又根据市工商局《关于按街道建立工商行政管理机构的设想和要求》，撤销原有的4个工商所，建立7个街道工商所，受区工商局和街道办双重领导。1978年10月，又合并成为第一、二、三、四工商所，由区工商所直接管理。[212]
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其次，工商所人员纳入行政编制，经费纳入财政预算，市管费作为预算外资金由工商部门用于市场管理相关开支，从罚没款中提取30％作为工商部门业务费。
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1970年10月，商业部、财政部下发《关于将市场管理人员列入国家行政编制的联合通知》，规定：“市场人员一律列入国家行政编制”，“市场管理人员的工资、福利和办公费等按行政机关标准，纳入财政预算”。同时，罚没款全部缴作财政收入，市管费不纳入财政预算，列入市场建设和开票员工资支出，有余则交财政。[213]
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