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1974年，广东省工商行政管理局和省财政局对市场管理人员经费开支问题发出联合通知，规定：“公社（镇）工商行政管理所凡是按照省革委规定的范围内所配备的市管人员，其工资、福利和办公费，应按行政机关标准，由当地纳入财政预算。”此外，对于罚没款，《通知》明确规定工商部门可以从罚没款中提取一定比例作为办案业务费：“关于各地打击投机倒把活动需要支出的业务费用，即调查案件的旅差费、邮电费、对检举揭发有功人员必要的奖励费以及市场管理的宣传费，可在罚没款收入中按百分之三十的比例，由县（市）工商行政管理局统一提取，本着节约的原则，统一使用，按实报销。年终如有结余，应如数上缴财政部门，列入其它收入项目处理。如果确实不够开支，在年终以前报县财政局审查后适当多提取一些。”[214]
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广州市，在市管人员纳入国家行政编制以后，对于罚没款管理的具体规定是：将罚没收入缴交财政，由财政局在收入中提取30％交工商局使用。罚没款返还只限用于以下三方面：（1）对检举和协助破案有功的群众的一案一奖；（2）各区街道临时协助管理市场人员的生活补贴（每街平均两人，重点街道可以多些，每人每月补贴控制在六至十元左右）；（3）各区召开表彰市场管理积极分子大会的经费。[215]
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虽然这时期国家将工商所经费纳入了财政预算，但是，它并没有完全解决工商所经费保障问题。首先，在实际运作中，广州市的工商所依然使用一些事业编制干部，这些干部从市场管理费中开支经费。[216]其次，80年代，随着工商所机构和人员的快速增加，工商所的经费保障又成为突出问题，国家就明确规定了部分工商所人员从市场管理费和个体工商户管理费中开支。再次，更重要的是，在国家允许工商所收取市场管理费作为预算外资金并从罚没收入提成的情况下，由于地方财政部门对于工商部门这部分经费的监控，因而，地方财政部门往往不愿意拨付工商所充足的财政经费，而实行某种实际上的差额拨款，要求工商部门从预算外资金和罚没收入返还中补足工商所经费。这从根本上侵蚀了工商所的正常财政经费基础。最后，作为预算外资金的市场管理费仍由工商部门收取和使用，罚没款实行返还政策，这并未从根本上改变工商所的激励机制，1976年，东山区的工商局就认为，工商所对于街道个体户的管理，只注意收取管理费，其它基本放任自流。因而，导致了街道个体户中普遍地存在市场违法行为。[217]这种经费管理体制一直延续到90年代，带来了更为严重的监控问题。
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（二）群众市场管理组织和贫下中农市场管理组织
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“文革”时期，广州市在市区广泛地建立群众性市场管理网络，设立义务市场管理员、市场管理小组和街道市场管理委员会；在农村建立各级贫下中农市场管理组织，公社设立贫下中农市场管理委员会、生产大队设立贫下中农管理市场小组、生产队设立贫下中农市场管理员。在行政处罚程序缺乏和行政处罚权分散的情况下，基层市场管理网络的蔓延产生了恶劣的后果。
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1.城市：群众性市场管理组织
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1972年，广东省革委会《关于加强农村集市贸易管理的意见》明确地指出，市场管理工作要“实行专职人员与群众管理相结合”。城市要按街道成立市场管理委员会，居委会建立市管小组，居民小组设义务市管员；在农村，在镇革命委员会的领导下，建立有市场管理干部、工人、贫下中农、民兵和居民代表参加的市场管理委员会。[218]1973年，广东省委颁布《关于加强农村集市贸易的通知》再次重申了“两结合”开展市场管理的要求。[219]
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在广州，市革委会下达了《广州市革命委员会批转市财贸办公室〈关于解决农民进市摆卖问题的报告〉》，贯彻“两结合”的工作思路，建议各区“按街道成立市场管理委员会，居委会建立市管小组，居民小组设义务市管员”。[220]此后，全市的群管组织普遍地建立起来。
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到1976年，越秀区已建立58个居民区的市场管理委员会，并在居民区的厂、社、大楼（院）和马路两旁的商店、企业、机关、团体中广泛地建立了市管组和市管员，以“十户一岗”形成地段管理小组，全区共有义务市管员500多人。这些群众市场管理组织主要有四种类型：（1）以已退休老工人为主体以及居民中其它劳动群众参加组成的居民区市管会；（2）大商店、厂、社、机关团体单位和肉菜市场指派的在职干部、职工组成的市管小组；（3）肩负多种社会工作的三结合或四结合小组；（4）本职业务工作结合起来的管理小组。[221]
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东山区规定，街道革委会副主任，派出所所长，工商所所长，居民区代表，工人代表、厂、店企业单位代表9至15人组成街道市场管理委员会，其下设立居民区市场管理小组和工商企业市场管理小组。前者由辖区居民小组，大楼大院，街道社组企业，学校等单位代表等10人参加，后者则原则上十户一组（大的茶楼、旅店、饭店可单独成立市管小组），由所在单位党组织选派代表参加，组长由街道党委确定。到1976年，全区“各街已建立市场管理委员会，下设市场管理小组九十一个，成立时共有四百七十七人，群众参加市场管理兼职人员一千零六十人，其中工厂、商店职工二百二十一人，居民包括基干、人纠、退休工人共有八百三十人”。[222]
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同时，东山区还挑选“政治可靠，阶级斗争观念强，立场坚定，并具有一定的治安工作经验的基干、退休工人、民兵职工、干部”担任义务市管员。他们由各单位党委（或党支部）推荐，由区工商行政管理局审批发证。并且，根据东山区的规定，对于“工作认真，成绩显著的，原则上给予精神奖励，适当给予物质奖励，举报较大案件并工商查证处理等按一案一奖进行奖励，奖金从罚没收入提成款中解决。”[223]到1976年4月底，东山区街道共有义务市管员331人，有关局处等单位有义务市管员109人，全区共有义务市管员440人。在440人中，干部10人，职工136人，退休干职79人，基干209人，其它6人。[224]
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2.农村：贫下中农管理委员会
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1972年，广东省下文要求，在农村，在镇革命委员会的领导下，建立有市场管理干部、工人、贫下中农、民兵和居民代表参加的市场管理委员会。[225]1973年，广东省财贸先进代表大会推广了花县花山公社工商所依靠贫下中农管理市场的经验。根据花县的经验，工商所在公社成立贫管委员会，大队成立贫管小组，生产队设立贫管员，加强了市场管理工作：“过去管理农村市场，只是依靠几个市管人员，管得了东，管不了西，现在认识到必须坚决依靠贫下中农。这是党的阶级路线在农村市管工作中的表现。”“我们处理违反市场管理和投机倒把案件，绝大部分都是各大队贫管员和群众揭发、举报、带案或协助处理的。仅今年上半年就有五十多宗。”[226]
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1975年6月，省革委会印发了《关于进一步加强农村集市贸易管理的布告》，决定对全省农村集市贸易进行一次认真的整顿。“要坚持群众路线，坚决依靠贫下中农整顿农村集市贸易。”各级革命委员会要“建立和健全有公安、财贸、交通部门和工人、贫下中农参加的市场管理委员会，切实把市场管理工作搞好”。[227]同年9月，省工商行政管理局下发《关于继续抓好农村集市贸易管理工作的意见》再次提出，加强农村集市贸易管理的组织建设必须“以公社为单位加强和健全不脱产的贫下中农管理市场的委员会，大队设‘贫管’小组，生产队设‘贫管员’”。[228]
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1977年，省工商局颁布的《贫下中农管理市场试行办法》规定：首先，人民公社（镇）建立贫下中农管理市场委员会（简称贫管会）。由贫下中农代表和公社（镇）各有关部门负责人组成，受公社（镇）党委直接领导。其成员采取民主协商的办法产生，由公社（镇）党委批转。其次，生产大队建立贫下中农管理市场小组（简称贫管小组）。再次，生产队建立贫管会。其成员均由大队党支部批准。最后，贫管员不脱离生产，要在本队范围内进行工作。工商行政管理部门临时指派贫管人员参加集市管理，办案和执行其它市管任务而误工的，应给予误工补贴。[229]
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在上级政府部门的一再提倡、督促之下，广州市广泛地成立了贫管会。到1973年，从化县建立贫管小组141个，义务市管员11，366人。[230]在郊区，1968年开始，基层市场管理委员会就全部下放给公社贫下中农管理。郊区打击投机倒把办公室对其进行业务指导。[231]到1976年，白云区共成立有2，409人的公社、大队、生产队贫下中农管理市场组织。[232]到1977年，广东省拥有贫管队伍16万人。[233]
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（三）群管网和贫管网的激励与约束
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文革时期，基层市管网络得到最快速的发展，它面对的各种问题也得到最大限度的暴露。一方面，如何激活基层市管网络的问题依然存在；另一方面，群管网和贫管网拥有一定的市场管理处罚权，在将市场违法行为作为阶级斗争来处理的各种批斗、围剿中，它们享有的处罚权更超出了明文规定之外。在行政处罚程序缺失的情况下，基础市场管理网络的约束问题更加突出。
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首先，基层市场管理网络的激励问题。群管组织按面（街道）、线（各有关局处）建立，由于没有常设办事机构，因而，它们难以实现市场管理的制度化运作。在东山区，工商局就反映，除了居民小组以外，街道市场管理委员会等并未有能开展经常性工作和检查活动的组织。[234]全区已经普遍建立起街道市场管理小组和其它基层群管机构，但总是稍微一松懈工作，市场管理情况就有反复。[235]
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其次，行政处罚权问题。虽然群管组织的主要任务是“取缔无证商贩，检举揭发投机违法案件，协助执行市管政策”，但按照规定，它们却也有一定的处罚权限。比如，东山区规定：对零售量少的违法商品，群管组织可当众拍卖。[236]对于违反市场管理规定的，义务市管员可给予批评教育、平价拍卖的处罚。[237]贫管员有权询问可疑人员，必要时，可扭送或者没收物品至公社贫下中农管理委员会或工商所；对一般违反市场管理的行为，贫管员可将物资送有关部门收购或监督限价出售；贫管员对送交公社贫管会或工商所处理的案件可提出处理意见。[238]并且，根据《关于加强农村集市贸易管理的意见》的规定，“公社已设立贫下中农管理农村商业委员会的，可由该会兼管此项工作，不再设市场管理委员会”。在郊区，1968年开始，基层市场管理委员会就全部下放给公社贫下中农管理。[239]这意味着贫下中农市管组织直接取代了正规的基层市场管理机构，而贫下中农市管组织成员都是不脱产人员，他们拥有了市管会的处罚权。
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最后，行政处罚程序问题。60年代，国家对于市场管理处罚程序的规范还处于相当雏形的阶段，冻结银行存款的权力更是使得市管人员大权在握。“文革”时期，虽然国家也不时强调市场违法案件需由工商所负责审查，严禁私分和低价收购违法商品，[240]但是，在强调市场管理领域的阶级斗争的情况下，这些规定难以得到落实。比如，1975年，广东省革委会指出，打击投机倒把、整顿农村集市贸易要从农村到城镇、从厂矿到机关，打一场“人民战争”。在革委会领导下，全省抽调打击投机倒把干部10，883人，各地、市组织巡逻队上街抓投机倒把分子，一经抓获，对“罪证确凿者”实行专政。1975年10月，全省就总共揭发查获案件44，720宗。[241]在各地的工商行政管理志上，都可以散见各地打击投机倒把的“大检举、大揭发、大批斗、大围剿”，各种批斗大会层出不穷。有的地方“把打击市场中的违法行为作敌我矛盾处理，说关就关，说抓就抓，有的地方在审查中搞‘逼、供、信’。”[242]1975年7月，广州市从化县就召开了3万人批斗大会，宣传市场管理法规，斗争31人，批判34人，各公社也相继召开了类似的批斗大会。[243]市场管理中的各种冲突成为了当时整个社会矛盾冲突的一个重要部分。不仅市场管理人员严厉打击投机倒把行为，而且市场管理人员也经常成为围攻殴打的对象。[244]在白云区，1976、1977两年间，市场管理人员被围攻、谩骂、殴打事件有40余起，有6人受伤。[245]
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“文革”后，各地根据中共中央[1978]第37号、第42号文件，开展了纠正错案的工作。广东省工商局规定，复查案件必须按照有错必纠的方针，对需要纠正的错案，尤其是1974年以来的案件进行复查。到1979年3月，全省当事人共提出申诉2，900多件，占1974年到1979年五年来查处案件总数的3％。加上工商部门认为需要进行复查纠正的错案和处理偏严偏重的案件，大约占全省查处案件总数的10％。复查案件中全省共退还现金34万多元，物资一批。[246]在从化县，到1980年，共复查了50宗（从1966年到1979年，全县查处案件1914件），其中全盘纠正13宗，部分纠正27宗，维持原处理决定的19宗。退回罚没款1.34万元。1980年后，按照有错必纠的原则，继续对遗留错案进行复查纠正。[247]在番禺县，到1979年底，共复查疑案76宗，其中纠正错案8宗，部分错的12宗，处理过重减轻处理的31宗，维持原处理的25宗，共退库及减免20，508.14元，解冻33，200元，启封房屋四间，退回自行车票一张。[248]
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但是，80年代初的纠正错案是由原处理机关进行的：“原处理决定由哪一级批准，纠正则重新报送哪一级批准。”[249]
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