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在上级政府部门的一再提倡、督促之下，广州市广泛地成立了贫管会。到1973年，从化县建立贫管小组141个，义务市管员11，366人。[230]在郊区，1968年开始，基层市场管理委员会就全部下放给公社贫下中农管理。郊区打击投机倒把办公室对其进行业务指导。[231]到1976年，白云区共成立有2，409人的公社、大队、生产队贫下中农管理市场组织。[232]到1977年，广东省拥有贫管队伍16万人。[233]
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（三）群管网和贫管网的激励与约束
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文革时期，基层市管网络得到最快速的发展，它面对的各种问题也得到最大限度的暴露。一方面，如何激活基层市管网络的问题依然存在；另一方面，群管网和贫管网拥有一定的市场管理处罚权，在将市场违法行为作为阶级斗争来处理的各种批斗、围剿中，它们享有的处罚权更超出了明文规定之外。在行政处罚程序缺失的情况下，基础市场管理网络的约束问题更加突出。
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首先，基层市场管理网络的激励问题。群管组织按面（街道）、线（各有关局处）建立，由于没有常设办事机构，因而，它们难以实现市场管理的制度化运作。在东山区，工商局就反映，除了居民小组以外，街道市场管理委员会等并未有能开展经常性工作和检查活动的组织。[234]全区已经普遍建立起街道市场管理小组和其它基层群管机构，但总是稍微一松懈工作，市场管理情况就有反复。[235]
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其次，行政处罚权问题。虽然群管组织的主要任务是“取缔无证商贩，检举揭发投机违法案件，协助执行市管政策”，但按照规定，它们却也有一定的处罚权限。比如，东山区规定：对零售量少的违法商品，群管组织可当众拍卖。[236]对于违反市场管理规定的，义务市管员可给予批评教育、平价拍卖的处罚。[237]贫管员有权询问可疑人员，必要时，可扭送或者没收物品至公社贫下中农管理委员会或工商所；对一般违反市场管理的行为，贫管员可将物资送有关部门收购或监督限价出售；贫管员对送交公社贫管会或工商所处理的案件可提出处理意见。[238]并且，根据《关于加强农村集市贸易管理的意见》的规定，“公社已设立贫下中农管理农村商业委员会的，可由该会兼管此项工作，不再设市场管理委员会”。在郊区，1968年开始，基层市场管理委员会就全部下放给公社贫下中农管理。[239]这意味着贫下中农市管组织直接取代了正规的基层市场管理机构，而贫下中农市管组织成员都是不脱产人员，他们拥有了市管会的处罚权。
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最后，行政处罚程序问题。60年代，国家对于市场管理处罚程序的规范还处于相当雏形的阶段，冻结银行存款的权力更是使得市管人员大权在握。“文革”时期，虽然国家也不时强调市场违法案件需由工商所负责审查，严禁私分和低价收购违法商品，[240]但是，在强调市场管理领域的阶级斗争的情况下，这些规定难以得到落实。比如，1975年，广东省革委会指出，打击投机倒把、整顿农村集市贸易要从农村到城镇、从厂矿到机关，打一场“人民战争”。在革委会领导下，全省抽调打击投机倒把干部10，883人，各地、市组织巡逻队上街抓投机倒把分子，一经抓获，对“罪证确凿者”实行专政。1975年10月，全省就总共揭发查获案件44，720宗。[241]在各地的工商行政管理志上，都可以散见各地打击投机倒把的“大检举、大揭发、大批斗、大围剿”，各种批斗大会层出不穷。有的地方“把打击市场中的违法行为作敌我矛盾处理，说关就关，说抓就抓，有的地方在审查中搞‘逼、供、信’。”[242]1975年7月，广州市从化县就召开了3万人批斗大会，宣传市场管理法规，斗争31人，批判34人，各公社也相继召开了类似的批斗大会。[243]市场管理中的各种冲突成为了当时整个社会矛盾冲突的一个重要部分。不仅市场管理人员严厉打击投机倒把行为，而且市场管理人员也经常成为围攻殴打的对象。[244]在白云区，1976、1977两年间，市场管理人员被围攻、谩骂、殴打事件有40余起，有6人受伤。[245]
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“文革”后，各地根据中共中央[1978]第37号、第42号文件，开展了纠正错案的工作。广东省工商局规定，复查案件必须按照有错必纠的方针，对需要纠正的错案，尤其是1974年以来的案件进行复查。到1979年3月，全省当事人共提出申诉2，900多件，占1974年到1979年五年来查处案件总数的3％。加上工商部门认为需要进行复查纠正的错案和处理偏严偏重的案件，大约占全省查处案件总数的10％。复查案件中全省共退还现金34万多元，物资一批。[246]在从化县，到1980年，共复查了50宗（从1966年到1979年，全县查处案件1914件），其中全盘纠正13宗，部分纠正27宗，维持原处理决定的19宗。退回罚没款1.34万元。1980年后，按照有错必纠的原则，继续对遗留错案进行复查纠正。[247]在番禺县，到1979年底，共复查疑案76宗，其中纠正错案8宗，部分错的12宗，处理过重减轻处理的31宗，维持原处理的25宗，共退库及减免20，508.14元，解冻33，200元，启封房屋四间，退回自行车票一张。[248]
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但是，80年代初的纠正错案是由原处理机关进行的：“原处理决定由哪一级批准，纠正则重新报送哪一级批准。”[249]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428207]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 六、本章小结：新政权国家建设的成就与局限
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在1978年前广州市基层市场管理机构演变的历史图景中，公有制对于社会经济的控制并非市场管理的全景。建国初期广州市庞大的摊贩规模、国家在公有制经济确立后几次开放自由市场和小商贩经济以及打击投机倒把，都对国家市场管理提出了挑战。
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在广州，为了实现市场管理的目标，国家不仅求诉于市场管理的群众路线，而且还推进国家政权建设，将市场管理机构延伸到基层。从下图我们可以看到这时期广州基层市场管理机构和市场管理群众路线的变迁。
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表3—7 广州市市场基层市场管理机构演变图（1949—1978年）
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在这时期广州市基层市管机构的历史变迁中，群众路线、政治运动等共产体制因素影响了国家市场控制目标的实现和国家代理人的监控，然而，它们并不是唯一的因素。当我们将国家基础权力的发展放在具体的历史场景中进行考察就会发现，如同关于欧洲国家形成研究中所指出的，统治者不断地努力将国家政权延伸到基层，将国家权力渗透到社会，监控其代理人，从而实现其社会控制的目标。在这个过程中，在广州，国家同样不得不面对政权建设中重要的经费供给问题。并且，新政权同样也通过基层政权自给自足的经费体制来克服政权延伸中的经费不足。这同样也产生了人员非正规化和基层市管机构的逐利导向。然而，与欧洲国家形成的经验不同，新政权还通过群众路线和政治运动等方式来克服经费体制对于国家政权建设的限制，在一定程度上加强国家的市场控制能力，并抑制了自给自足的基层市管机构的逐利导向。
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第一，影响1978年前国家基础权力发展的因素。在这时期的广州市基层市场管理机构发展的过程中，促进或者阻碍国家基础权力的因素并不能够全部归结于阶级斗争、政治运动或者市场管理的群众路线，统治者国家建设的努力和统治者国家建设过程中受到的限制对于这时期的国家基础权力发展产生了重大的影响。
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这时期，国家能够较为有效地实现其市场控制的目标不仅在于市场管理的群众路线，还在于国家政权建设的努力，即推进基层市场管理机构的建立和建设。
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在广州，国家推行了市场管理的群众路线，试图依靠摊贩联合会、小商贩联合会和庞大的基层市场管理网络来延伸国家市场管理的触角。但是，摊贩组织的逐步瘫痪、基层市场管理网络所带来的激励和约束双重难题等，使得国家在经费限制的情况下仍然需要推进基层市场管理机构的建立，依靠它来实现市场管理的目标。从60年代开始，国家建立并完善了基层市场管理机构，推进了其人员正规化、集中处罚权和规范处罚权力的改革。正是国家在基层市场管理机构的建设和市场管理群众路线的推行两个方面的努力，才使得这时期的国家权力前所未有地渗透到基层，建立了与社会直接的联系，较好地实现了国家市场控制的目标，将公有制之外的市场因素掌握在国家可控的范围之内。
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同时，这时期，阻碍国家基础权力发展的因素也并非完全在于市场管理群众路线，相反，正是由于统治者国家建设过程中面对的经费难题，才使得国家不得不求诉于市场管理群众路线来实现国家市场控制的目标。在广州基层市场管理机构发展的考察中，市场管理群众路线带来了激励和约束双重问题，在“文革”时期产生了恶劣的后果，但是，我们不能将阻碍国家建立制度化、正规化的基层市场管理机构的原因完全归结于此。统治者国家建设过程中面对的经费难题是限制国家基础权力发展的关键因素。由于财政经费缺乏，广州市在1949年后相当长一段时期内都不得不依靠摊贩组织和基层市场管理网络来管理市场。直到1961年，广州市才第一次建立了基层市场管理机构，而且，还没有能够为它提供稳定的财政经费保障，而规定它从市场管理相关收入中开支。在这种经费体制下，工商所逐利导向已经表现出来。在财政经费不足的情况下，国家政策在治理基层市管机构乱收费和工商所经费保障中徘徊。
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第二，1978年前国家基础权力的发展。对于国家基础权力发展不同影响因素的强调可以使我们把握1949年后国家基础权力的不同演变轨迹。从统治者国家建设而不是群众路线的视角来考察1978年前国家基础权力的发展，不将中国作为独特的共产体制政权，可以使我们从另一个侧面认识这时期国家基础权力发展的局限和成就。
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首先，这时期，新政权并未能够建立拥有稳定财政经费供给的基层国家机构，并未从根本上遏制基层政权的赢利性倾向。
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这时期，虽然国家通过市场管理群众路线克服了正规基层市场管理机构的不足，但是，通过对基层市场管理机构演变的考察发现，在正式制度安排上，1978年前基层市场管理机构制度建设处于十分雏形的阶段。工商所人员正规化建设举步维艰，大量的临时雇佣“专业人员”参与市场管理工作。行政处罚程序相当不完善；在强调市场管理领域阶级斗争的情况下，“要收则收，要罚则罚”，市场管理行为并未得到有效监督。
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更重要的是，经费问题成为基层市场管理机构建立和发展的重要束缚。从国家建设的研究视角，杜赞奇认为，民国政府难以以正规的官僚机构取代各种形式的赢利性经纪人，原因在于这时期国家没有足够的财政收入来供给正规的税收人员，而只能依靠包税人等来汲取日益增加的税收。1949年后，新政权通过合作化等方式使得税收源源不断地输入国家财政，从而，从根本上改变了民国时期国家依靠赢利性经纪人来汲取税收的方式，构成了新政权与过去的一个根本断裂，这是国家政权建设的历史性发展。1978年后，国家对于发展经济的强调，各种乱收费、乱摊派等问题才又死灰复燃。[250]
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