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图4—1 1993—2004年工商行政管理行政性收费和罚没收入表
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数据来源：《地方财政统计资料》（1993—2004年）。
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从下表也可以看到，从2000年来，基层工商管理机构的经费实际支出数和财政经费拨款数日渐趋近。这表明，游离于财政控制之外的基层工商机构经费支出逐渐减少，同时，基层工商机构的经费日渐来源于财政拨款，即在“收”方面财政部门日渐能够将工商所经费纳入管理之下，在“支”的方面财政日渐能够保障工商所经费，从而呈现出良性的发展趋势。
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并且，仅从中央财政一级的数据来看，1998年开始推行收支两条线之初，地方工商行政管理机关就共上缴中央财政27，263万元，这比1997年（12，065万元）增加了2.26倍。[87]
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图4—2 基层工商管理机构经费实际支出和财政拨款数（2000—2004年）
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数据来源：《地方财政统计资料》（2000—2004年）。
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3.收支脱钩改革：改变激励制度框架
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虽然国家通过将“两费”纳入预算管理和实行收缴、罚缴分离使得工商部门不再拥有大量的财政监控之外的部门资金，并确保工商部门不出现截流、坐支等问题，但是，财政部的对策并没有从根本上解决可能出现的“应收不收，应罚不罚”的监控难题。收支挂钩是财政部门监控工商部门做到“应收则收”、“应罚则罚”的监控手段。在1998年“两费”实行预算外资金两条线管理后，财政部门却依然要采取收支挂钩的经费管理方式。因为“两费”的增加及其相应返还款的增加不仅使得工商部门获益，它也使得财政部门自身分成收入增长，通过收支挂钩，财政部门从预算外资金中分一份羹，这是这时期产生收支挂钩的重要因素。为了推动收支脱钩，国家将“两费”纳入预算管理，并在强调保障工商所经费的同时，深入收支两条线改革。
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第一，收支挂钩是国家监控工商部门“应收则收、应罚则罚”的手段。
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罚没收入的退库返还政策一直是国家监控“应罚则罚”或者追求罚没收入增长的有力手段。在财政经费管理体制中，对于收费收入和罚没收入比较少的部门，财政部门“不在乎”它们的收入，因而，财政部门往往能够保障这些部门的经费，在对这些部门进行全额拨款的同时，要求这些部门的收费和罚没收入全额上缴财政而无退库返还。[88]但是，对于罚没收入很多的部门，如果财政部门不实行罚没收入返还，这些部门就往往会对行政执法非常松懈，查获的案件要么做人情不处罚，要么就以私人或者单位的经济利益交换行政处罚的减免。这样，对于财政罚没收入是很大一笔损失。[89]因而，罚没退款返还的收支挂钩管理体制难以得到改革。
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对于市场管理费而言，从60年代到90年代中期，工商部门对“两费”坐收坐支，财政部门不需要将“两费”收上来，因而，也不存在“应收则收”的监控问题，财政部门也就不需要通过“收支挂钩”来监控“两费”的收入。[90]
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当财政部门对“两费”等收入实行预算外收支两条线后，收支挂钩成为了财政部门的监控手段。1998年收支两条线改革中，“两费”实行预算外资金两条线管理。国家工商局下文强调，各级工商行政管理机关不得对基层工商行政管理所（站、队）下达收费指标；不得将收费收入与个人利益挂钩；取消各种形式的超收超缴分成奖励办法；上级主管部门要建立定期结算制度；严禁所收款项长期滞留在基层工商行政管理所（站、队）。[91]但是，当财政改革“两费”坐收坐支、将它上缴财政专户管理、实行预算外资金管理时，财政部门同样存在监控工商部门做到“应收则收”的问题，收支挂钩同样就被用于保障“两费”收入，监控工商部门不以市场收费和罚没的减免来换取私人利益或者单位利益。
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第二，在预算外资金收支两条线下，财政部门本身追求部门资金的目标更使得收支挂钩成为了工商部门和财政部门分享预算外资金的方式。
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按当时的管理体制，预算外资金是由财政部门在各商业银行分别开设委贷帐户计息存储，实际上成为财政“小金库”。财政部门则对各单位收费收入实行切块提留，使原来收费单位的一个积极性变为收费单位和地方财政两个积极性。财政部门也从中获取预算外的部门资金。[92]并且，对于预算外资金的返还，经费政策随意性大，没有固定的提留比例，退提多少往往取决于当地政府和财政部门的领导，关系好经费政策就灵活，经费就解决得好一些，否则，退还就少。一位工商局的负责人回忆当时的经费管理体制时就提到：“我们和财政的人都很熟，所以一般去要钱都能返还给我们。”[93]在一些情况下，预算外经费的退提只是凭有关党政领导的批条，甚至不经财政部门审核签章及从国库办理退库。管理十分混乱。[94]
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第三，为了深入推动收支两条线改革，国家将“两费”纳入预算管理，推进收支脱钩。
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在收支挂钩下，财政部门根据工商部门的收费和罚没收入情况安排工商部门经费。而工商局为了保障自身经费或者实现经费有所增长，转而对工商所下达收费和罚没任务。工商所追求经济收入的导向并没有得到改变。
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针对这些问题，2000年8月，国务院下文将“两费”纳入预算管理。在收缴分离的基础上，将“两费”完全从工商部门收入地方财政金库。[95]对“两费”实行预算管理，国家试图改变财政部门和工商部门通过预算外资金收支挂钩获取部门经费的动力，由此促使收支脱钩。
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同时，国家还反复发文强调，在将工商部门的规费和罚没收入收上来的同时，保障工商部门的经费供给，确保工商人员经费足额拨付，按照高于当地一般行政机关的标准安排公用经费，并对执法办案的经费要重点保证。同时强调，严禁将年度预算安排与工商部门的行政事业性收费和罚没收入挂钩。坚持依法收费，依法罚款，既要防止乱收费、乱罚款，又要做到严格执法，应收尽收。[96]
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在广州，1998年结合工商系统省以下垂直管理，市工商局成立了“收支两条线”工作领导小组，推行了收支两条线改革。同时规定，工商行政管理所所需经费，由工商局编制年度支出预算报告，财政部门核定后按月拨给，划至工商所的支出账户。[97]同时，实行经费市以下垂直管理。[98]2001年3月，广州市“两费”纳入预算管理。
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那么，“两费”纳入预算管理是否意味着工商所经费得到保障，工商所收支脱钩，从而从根本上改变其激励机制，并进而通过工商所的理性化改革推动其人员正规化，有效监控其履行市场管理的职能，实现国家社会控制的目标？
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（二）工商所建设
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在经费体制改革之外，从90年代中期开始，国家还稳定工商所体制，推进人员正规化建设、改革市场管理方式，逐步开始将工商所的市场管理行为建立在依法行政的基础上，以加强代理人的监控。通过这些改革，国家也力图从另外一个侧面遏制工商所经费体制所带来的各种陋弊，加强国家的市场控制能力和代理人监控能力，从而建立“有权威的市场执法机构”，促进国家市场管理目标的实现。[99]
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1.稳定工商所体制
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1991年《工商行政管理所条例》颁布后，工商所按照经济区域设置，隶属于区县级工商行政管理机构的体制逐步得到稳定。1998年，工商省以下垂直管理，进一步将工商所人员编制等管理权移交省（未垂直的市）工商局，进一步防止了乡镇、街道对于工商所人员、市场管理的干预。