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其次，工商内部监控制度的建立。在这些法律相继出台后，工商部门开始设立内部案件审核机构，并制定行政执法责任制，建立至上而下的执法监督系统。
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1990年，《中华人民共和国行政复议条例》颁布后，工商部门开始设立法制机构，县区级工商局设立法制科（股），负责工商所行政处罚案件的审核工作。同时，工商所设立法制员，作为工商所内部的执法监督机构。[136]法制机构和法制员对案件的事实是否清楚、证据是否充分、定性是否准确、程序是否合法、文书是否规范等诸方面进行内部审核，审核结束后工商所才能发出行政处罚决定书。根据广东省工商局的统计，从1995年开始，广东省全省各级工商行政管理法制机构共审核案件71，746宗。[137]且错案率逐年下降，1994年错案率为8％，1995年为3％，1996年未发现错案。[138]
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同时，“行政执法责任制”广泛推行。行政执法责任制与岗位责任制思路上一脉相承，它将执法责任分解到具体执法岗位，通过对个人执法情况进行考核，作为年终考核、评比先进、任用干部、奖金发放的重要依据。早在1991年，广州市政府就已经提出了建立行政执法责任制的要求。[139]1998年，广州市政府又下文进一步要求各部门把实施行政执法责任制工作纳入目标管理。不仅考核领导班子的执法责任，将行政执法责任量化到每一位执法人员。[140]2005年，国务院办公厅颁布《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对推行行政执法责任制做了更为细致的规定。
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行政执法责任制有两种考评方式，一是内部考评，各级政府或者上级部门（垂直领导）对所属部门的考核以及部门内部对人员的考核。二是外部考评，《若干意见》规定：“在行政执法评议考核中，要将行政执法部门的内部评议与外部评议相结合。外部评议可以通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验等方式进行。”同时，各级人大也可以对于执行情况进行检查以及责令改正，人大常务委员会经审议可以依法作出处理决定。[141]
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不管是何种考评方式，行政执法责任制是一种依靠行政机关内部至上而下的监督和责任追究来保证“依法行政“的方式。[142]对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，有限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等几种处罚；对有关行政过错的，有批评教育、离岗培训、调离执法岗位等处理方式。对行政执法部门的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法和要求变更，对外部评议中群众满意程度较低等情况的可以给予限期整改、通报批评或者取消评比先进的资格的处理。此外，违纪的由任免机关、检察机关依法给与行政处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
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最后，12315工商申诉举报系统的建设。消费者投诉和市民举报市场违法案件并不是很新鲜的方法。在1978年前，基层市场管理网络的举报就是国家查获市场违法违章行为的重要来源。但是，与五六十年代相比较，投诉举报不仅是帮助国家实现其社会控制的手段，也是重要的代理人监控手段。
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从90年代中期开始，国家开始积极推行12315专线建设。1996年，国家工商行政管理局发布《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》，规范了消费者申诉受理管辖和程序。[143]从2000年开始，全国工商行政管理系统开始推行12315网络建设，将消费者投诉中心与经济违法举报中心合并，成立12315消费者投诉举报中心。到2000年底，全国基层工商所“12315”消费者申诉举报站有19，281个，几乎全国所有的工商所均具备了“12315”职能。同时，全国“12315”网络横向联动系统开始成形。全国各级工商行政管理机关在商业企业建立“12315”消费者申诉举报电话20，390个，在居（村）委会建立“12315”消费者申诉举报电话41，708个。[144]并且，消费者申诉举报处理的相关程序开始规范。
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2002年，广州市建立了12315维权社会网络和12315维权协作网络。社会维权网络由工商局组建，61家行业协会、大中商贸企业组成；协作网络由市政府组织，工商局牵头，29个政府职能部门组成，通过建立会议制度、案例联络员制度、案件交换制度、情况通报制运作。2002年，广州市这两者处理的12315申诉举报分别为2149、839宗，反馈率为91.2％，78.3％，比建网前上升44％和45％。[145]
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在完善12315消费者申诉举报系统的基础上，广州市改革查处违法案件程序，实行线索管理、立案、调查、审查、核审和执行等工作程序分离制度。工商分局12315消费者申诉举报中心为线索管理机构，负责对市局交办、有关部门转办和辖区内发现的案件线索进行登记、转办、跟踪、反馈，并连同工商所受理的线索，汇总上报市局。在12315提供办案线索的基础上，经检部门和各工商所查处各种举报案件，工商所调解辖区内的消费者申诉。[146]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 四、本章小结：国家基础权力的延承与变迁
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对国家基础权力发展的不同影响因素的分析产生了不同的研究视角，研究者又从不同的研究视角描绘出1949年后国家基础权力不同的发展轨迹。本章从统治者国家建设的角度来追溯工商所1978年后的演变，考察统治者国家建设过程中面对的经费难题和由此带来的路径依赖对国家基础权力发展的影响，试图从案例研究中勾勒出1978年后国家基础权力演变的宏观图景。
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从国家建设的研究视角出发，工商所的逐利性导向和由此产生的乱收费、乱罚没并非是1978年后新鲜的现象和问题，相反，它们是1978年前工商所经费体制的遗产。在国家以经济发展为目标的背景下，工商所“吃杂粮”或者自收自支的经费体制进一步强化了工商所的逐利导向，扭曲了统治者国家建设的努力，导致了工商所在人员正规化、体制稳定、代理人监控和市场管理方面的诸多问题最普遍和最突出地暴露出来，侵蚀了国家市场管理目标的实现。
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然而，也正是从统治者国家建设的角度，我们看到了统治者推动国家建设的努力以及国家基础权力的发展。从90年代中后期开始，国家逐步推动工商所经费体制的改革，把工商所人员编制全部纳入行政序列，由财政统一供给。并且，为了改变对预算外资金和罚没收入监控难题和财政部门自身逐利导向带来的差额拨款和收支挂钩，国家还推行了罚缴、收缴分离，把“两费”纳入预算内管理，力图推行收支脱钩。由此，希望实现工商所经费保障，彻底改变工商所激励机制，为实现国家市场管理目标奠定基础。
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此外，国家还力图革除工商所“吃杂粮”经费体制所带来的诸多陋弊，推动了工商所制度建设。通过工商所达标建设稳定工商所体制；通过管办分离、工商所重新核定编制和纳入行政序列、清理工商所人员执法资格以及加强工商所预算外资金监控等推动人员正规化建设；改革工商所驻场管理和专管员制度，推行市场巡查制，扩大工商所市场管理范围和执法权限；通过完善行政执法法律体系，力图将工商所市场管理建立在依法行政基础上，并通过12315建设加强工商所对于社会的回应性，由此加强对工商所履行其市场管理职责的监控。通过这些改革，统治者试图加强工商所社会控制能力和国家代理人监控能力，从而促进国家市场管理目标的实现。
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第二，在工商所1978年后的宏观演变图景中，统治者为着实现市场控制目标而推动国家建设的努力是工商所演变的重要推动力量，但是，这并不意味着统治者能够完美地构建工商所的基本面貌、规导工商所的演变，不意味着统治者可以随心所欲地塑造国家基础权力。
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一方面，国家基础权力并不是完全在统治者国家建设规导的轨迹中发展。80年代，为了加强个体工商户和集贸市场管理，国家大规模增加工商所人员，为了解决由此出现的财政经费不足，国家采取了工商所“吃杂粮”的经费体制。然而，在这种经费体制下，工商所的发展却背离了统治者国家建设的初衷，国家加强市场管理的努力导致的却是工商所市场管理职能的扭曲。
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另一方面，国家基础权力发展的路径依赖也使得统治者不得不面对改革中接踵而来的种种问题，在这种路径依赖中，工商所经费体制的发展和它的起点密切相联。当60年代国家允许工商所从“两费”和罚没收入返还中获取或者补足经费时，工商所经费体制此后的演变轨迹的起点已由此确定，工商所经费体制以其所影响的工商所诸多方面都不得不从这个起点演变发展，而无法跳跃到基于另外一个起点的演变轨迹中。
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由于这种路径依赖，工商所经费体制改革的问题不仅仅在于国家代理人追求经济收入的逐利导向，因为这种体制建立的根源是财政经费的缺乏；同时，它又不仅仅在于财政经费的缺乏，因为财政经费的充足并不能带来这种经费体制的改变。如果我们将这种经费体制的产生和发展从其演变的轨迹中割裂下来，就难以完整地理解影响工商所经费体制改革的原因，难以把握国家基础权力在1949年后的演变。从经费体制的改革中，我们可以了解到统治者国家建设的困境，国家基础权力的发展并非统治者可以随意选择和塑造。
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正是统治者国家建设的意外后果和路径依赖，使得我们看到了统治者推进国家基础权力发展过程中面对的种种困境，同时，它也使得对国家基础权力演变的考察不能停留在统治者工商所改革的宏观层面上。因为可能由于这种路径依赖，统治者推进工商所人员正规化、改革市场管理方式和加强代理人监控等工商所建设的诸多措施并不一定能够得到落实。我们不得不继续追问，工商所人员正规化建设是否会由于工商所继续拥有大量预算外部门经费而遭到侵蚀？工商所追求两费收入和罚没收入的导向会否使得市场管理方式的改革对国家市场管理目标的实现无所帮助？这种逐利导向是否仍然会产生诸多乱收费和乱罚没现象而让依法行政流于形式？
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因而，进一步深入了解国家社会控制能力和代理人监控能力的现实面貌需要我们进一步进行微观层面的研究。一方面，考察国家是否有效地保障了工商所的经费供给，落实了收支两条线改革的各项要求，遏制了其经费体制产生的各种消极作用，使得工商所能够有效地履行市场管理的职责，实现国家的市场管理目标，从而促进了国家基础权力的发展；另一方面，考察工商所的实际运作中国家推动的工商所理性化是否落到实处，是否有效地改善了工商所的社会控制能力和国家对于其代理人的监控能力、遏制了工商所经费体制可能产生的侵蚀国家基础权力的各种陋弊，并使得国家可以不再依靠下达罚没任务来监控工商所查处市场违法违章行为。
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在此基础之上，再通过案例研究试图进一步更深入地了解，国家的社会控制能力和代理人监控能力如何规导了工商所与社会交往中展现的“国家”的行为逻辑，作为直接与社会打交道的最基层的市场管理机构，工商所所代表的这种国家的行为逻辑，又如何影响了国家与社会关系的展开？下一章将以广州市工商行政管理局某分局A工商所为案例研究，进一步探讨国家基础权力的现状及其对于国家与社会关系的影响。
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[1]《国务院关于成立工商行政管理总局的通知》（一九七八年九月二十五日），http：//qq. qlqe. com/ebook. edu/books/…/001. htm 3K qq. qlqe. com/ebook. edu/books/…/001. htm。
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[2]广东地方志编纂委员会：《广东省志·工商行政管理志》，广东省人民出版社1997年版，第97页。
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