1704430505
数据来源：《人事部政策法规汇编》第19卷，1997年4月，第20—21页。
1704430506
1704430507
在广东省，1997年工商所纳入公务员序列，全省核编26，927人，根据局政策配备3000个左右事业编制，分流4，000人。[112]广州市1996年冻结工商所机构编制和人员。在1998年将市以下垂直改革与工商所编制管理收归市局结合起来，布置工商所核编和纳入公务员编制工作，按照1998年文件核定的编制数，清理整顿工商所队伍。[113]广州市要求，工商所在重新核编后，所使用的专项行政编制要全部用于已经核编的工商所，不得挪作它用，如超出工商所范围，市工商局将会同编制和人事部门收回编制。核编后的工商所，将统一实施国家公务员制度，对新进工商所人员按照《国家公务员录用暂行规定》进行录用。[114]
1704430508
1704430509
其次，市场管办脱钩。市场开办和管理分离后，工商部门不再开办和经营市场，只是负责各类市场的管理，这使得工商所不再负责市场清洁、水电、摊位分配等事务，从而将市场物业管理人员从工商所分离出去。
1704430510
1704430511
1995年7月3日，国务院办公厅下发《转发国家工商行政管理局关于工商行政管理机关管办脱钩的通知》，开始推行工商行政管理部门与市场分离的工作。“办管脱钩”是按照政事分开的原则，把市场物业管理和中介服务分离出来，成立事业性质的市场服务机构，在产权隶属关系不变的情况下进行机构、财物、人员、职能的分离。
1704430512
1704430513
在人员分离方面，在落实机构“三定”方案和工商所定编的基础上，市场管办脱钩将富余人员分流到市场服务机构。由此，将各地聘用的市场服务人员以及一部分市场协管员从工商所分流到了市场服务机构。按照政企分开、精干人员的要求，全国清退了4.7万名市场协管员，把4.58万名市场服务人员从行政执法序列中分离出去。[115]广东省工商系统市场办管分离中，分离市场2824个，分流1.1万人到市场物业机构。[116]在广州市，管办脱钩中共分离了177个市场，市场管理人员900多人。[117]向市场移交的服务人员中录用干部占6.9％，聘用制干部占2.7％，计划外合同制工人占73.1％，计划内合同工人占17.3％。[118]
1704430514
1704430515
再次，规范行政执法资格认证，集中行政处罚权限。执法资格明确了工商所协管员、超编人员和事业编制人员没有行政执法权，从而将他们排除在市场执法工作之外。
1704430516
1704430517
1996年，全国人大颁布《中华人民共和国行政处罚法》，在全国范围内推动对于行政执法资格的清理，通过规范行政执法人员资格认证，进一步促进了工商所人员的正规化。
1704430518
1704430519
根据《行政处罚法》和《广东省〈行政执法证〉管理办法》，申领《行政执法证》的行政执法人员必须是在编的行政执法人员，并且，须经相关法律、法规培训考试，经考核合格，方能申领《行政执法证》。广州市则根据国家和广东省的要求，对全市行政执法队伍进行了为期三个月的清理和整顿，重新明确了全市行政执法队伍的执法主体资格，强调执法队伍中的临时工不得单独执法。在清理和整顿的基础上，对全市近万名的行政执法人员进行岗位培训、考核和审批，对符合条件的重新颁发了“广州市人民政府行政执法证”或“广州市人民政府行政执法监督检查证”。[119]
1704430520
1704430521
2006年6月，工商行政管理部门的行政执法证又进行了新的改革，工商行政执法证的核准与管理权收归国家工商行政管理局，全国工商执法人员统一领取工商行政管理行政执法证。同时，它还进一步严格了行政执法人员资格认定，要求领取执法证的必须是在规定的行政执法岗位的国家公务员，把大量的工商所事业编制人员排除在行政执法人员之外。[120]
1704430522
1704430523
最后，工商所经费体制改革使得工商部门拥有的预算外部门经费减少，工商部门雇用超编人员和协管员的经费也相应削减，促进了工商所人员正规化建设。财政部就指出，由于地方部门的编外人员一般都是依赖于预算外资金供给，因而，将预算外资金全部纳入预算管理，实行收缴分离和罚缴分离，使得地方部门没有额外的部门经费，这必然导致编外人员经费将失去来源。针对这种问题，财政部就规定，在国务院有关部门研究提出妥善解决人员超编问题的办法之前，可采取过渡办法，即在一定时间内财政只安排超编人员的个人经费，不再安排公用经费。[121]
1704430524
1704430525
总之，从下图中我们可以看到，在1998年前后，全国工商所人员编制数和实际在职人数逐步靠近，超编现象逐步改善。同时，协管员数量也大体呈现逐步下降的趋势。
1704430526
1704430527
1704430528
1704430529
1704430530
002年全国工商所人员变迁图
1704430531
1704430532
3.社会控制：工商所市场管理方式改革
1704430533
1704430534
作为政府职能转变的重要组成部分，管办脱钩不仅使得工商部门摆脱了大量债务，清退了市场服务人员，而且推动了工商所市场管理方式的改革，即巡查制的推行。[122]巡查制打碎了市场驻场管理和个体工商户分段专管制，确立了个体工商户和企业分层分类管理。通过巡查制的实施，国家力图克服工商所机构和人员的不足，拓宽工商所管理的范围，扩大工商所的管理权限，推动工商所逐步实现从集贸市场的管理者到监管社会主义大市场的“经济派出所”、从个体工商户的专管员到监管各类市场主体的“经济民警”转变。[123]市场巡查制对于加强国家的社会控制能力、促进国家市场管理目标的实现有积极的意义。
1704430535
1704430536
市场巡查制建立在市场管办分离的基础上。广州市从1996年开始推行管办分离，2001年左右完成市场移交手续。到1996年，广州市经过核准登记开业的各类市场有646个，其中工商部门开办、自己管理的市场231个，工商与其它单位联办、由工商管理的市场24个，企业或社会上其它部门开办、工商参与管理的370个，社会上开办、工商未介入管理的21个。[124]从1996年起，广州市在工商部门开办或者参与开办市场管办脱钩：“按照政事分开的原则，把市场物业管理和中介服务分离出来，成立事业性质的市场服务机构，在产权隶属关系不变的情况下进行机构、财物、人员、职能四分离。[125]2001年，广州市发文进一步推进办管脱钩，要求按照“财随事转，人随事走”的原则实行属地移交，2001年11月10日前完成市场移交交接手续。[126]
1704430537
1704430538
在市场管办脱钩的基础上，广州市工商行政管理局制定了市场巡查方案，要求市场巡查以工商所为主实行区域性综合监督管理，对市场主体及其经营活动、交易秩序进行全方位全过程的监督，并具体规定了巡查的职责和实行市场巡查警示制度。[127]巡查制使得工商所的市场管理出现以下三个变化。
1704430539
1704430540
首先，巡查制打破了市场驻场管理和个体户分段专管，为实行分层分类管理奠定了基础。驻场管理的方式要求每个市场都有工商所或者工商所派出的市场管理组，这无疑对工商所机构和人员数量都提出了很高的要求。比如，1998年广东省有各类市场5204个，如果采用一个市场派驻一个市场管理组或者设置工商所的驻场管理方式，广东工商所人员只能对近3000个市场实施监督管理。[128]实施巡查制意味着工商所不在市场内设值班室，不派人员常驻市场，而是由一个巡查组监管数个市场，通过定时巡查来实现对市场的监管。[129]并且，在巡查制中，工商所人员分为内务组、巡查组和办案组。这样就不再由段管员全面负责片区内的个体户的登记、收费、违法违章查处，工商所内部的机构分化将这三者分离，分别由工商所的三个组来完成，由此，使得个体工商户分段专管的体制不复存在。在巡查制的基础上，国家进一步完善市场监管方式，推行分层分类管理，对个体户和企业实行分类管理，根据个体户和企业的不同信用等级来确定巡查的间隔时间和监管重点。[130]
1704430541
1704430542
其次，巡查制拓宽了工商所市场管理范围。在驻场管理和个体户分段专管制下，工商所主要是对各类市场和个体工商户进行管理。巡查制改革力图实现的则是工商所不仅能够监管集贸市场和个体工商户，还能够监管国有、私营、外资企业；不仅能够查处无照经营，还能够监管辖区内的商标、广告、合同等。通过工商所的巡查，对辖区内的市场违法行为进行全面的监管。作为市场管理部门唯一的基层机构，巡查制使得拥有庞大机构人员的工商所在市场管理中可以扮演更重要的角色。
1704430543
1704430544
最后，巡查制扩大了工商所管理权限。工商所监管对象的增加也要求工商所管理权限相应地扩大。比如，根据1991年颁布的《工商行政管理所条例》，工商所只能受理、初审、呈报辖区内个体工商户的开业、变更、歇业的申请事项。[131]2005年，全国工商系统推行个体工商户分层管理，就修改了《工商行政管理所条例》的相关规定，扩大了工商所的工商登记权限：市、县工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局可以依法委托符合条件的工商所对个体工商户进行设立、变更、注销登记和验照。[132]在许多地方，工商所实际上开始承担了包括前置审批在内的各类个体工商登记。在广州，区县局不仅委托给工商所全部个体户的营业执照核准和年检权，而且把企业年检也下放到了工商所。
1704430545
1704430546
4.代理人监控：依法行政和12315建设
1704430547
1704430548
随着国家相关法律法规的建立和完善，工商部门逐步清理执法依据，完善处罚程序，强化内部行政执法监督，建立行政执法责任制；同时，工商部门开始建立庞大的12315申诉举报信息处理系统，加强对于社会申诉举报的回应。
1704430549
1704430550
首先，依法行政的初步确立。从90年代开始，《行政诉讼法》（1990）、《行政处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）、《行政许可法》（2003）等一系列法律法规相继颁布，它们对行政执法的执法依据、执法资格、执法程序、行政复议救济和司法救济途径等进行了相关规定，构成了约束工商所具体行政执法行为的宏观法律框架。
1704430551
1704430552
1990年，《行政诉讼法》颁布之初，国家工商行政管理局就对于1979—1989年间制定发布的216件规章和规范性文件进行了清理，确定先行有效的规章以及规范性文件126件，自行失效和应予废止的90件。[133]此后，又根据《行政许可法》以及其它相关法律对于行政执法依据持续进行清理。1996年10月，根据《行政处罚法》的相关规定，国家工商局颁布了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，作为现行的工商行政管理机关行政处罚程序法，详细地规定工商行政处罚程序，并确立了针对工商行政执法行为的行政复议、行政听证和行政诉讼程序。2004年，全国工商行政管理系统行政复议案件3，156宗，行政诉讼案件1，890宗，行政听证案件2，832宗。变更、撤销、限期履行职责的案件比率分别为12.9％、10.9％和24.4％（详见附录二）。[134]
1704430553
1704430554
同时，根据1995年出台的《商业银行法》，工商部门失去了最为重要的强制手段。《商业银行法》第30条明文规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结、划扣，但法律另有规定的除外”。法律的约束力和效力要大于行政法规，这意味着工商行政管理部门冻结、划拨银行存款权利的丧失。[135]