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表5—2 广州市工商局A分局2000年1—10月财政拨款情况表
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数据来源：《财政拨款统计》，统计单位：A工商分局，统计时段：2000年1—10月。
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表5—3 广州市工商局A分局2001年1—6月上缴财政返还情况表
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数据来源：《财政拨款统计》，统计单位：A工商分局，统计时段：2001年1—6月
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在收支挂钩的经费体制下，完成收费和罚没任务成为了工商所最重要的绩效考核标准。在积极的方面，这使得工商所为了完成罚没任务而必须履行市场管理的职责，并将行政执法行为建立在日渐规范的行政处罚程序之上；在消极的方面，它又使得工商所追求经济收入的导向依然存在。工商所在可能引发行政诉讼的情况下依然扩大“两费”的收取范围，纵容那些不能带来罚没收入的市场违法行为；同时，工商所在保证“预算目标任务”完成的情况下，还可以有选择性地进行市场执法，从而为各种社会关系的侵蚀让出了空间，也使得工商所执法行为具有相当大的随意性。
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1.“收支挂钩”的持续存在
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广州市工商部门的经费体制中，“两费”收缴分离和罚没款罚缴分离已经得到实行，“两费”也已经纳入预算内管理。但是，从A工商分局的经费管理中，我们可以看到，工商部门经费管理仍然存在收支挂钩现象，财政部门对工商部门根据工商规费收入和罚没收入情况按照一定比例进行拨款，收支两条线的规定并没有完全得到贯彻。
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首先，广州市实行市以下经费垂直管理。1998年垂直改革后，广州市工商局实行市以下垂直管理，因而，财政经费是以全市工商行政管理系统经费来安排。财政对市工商局安排一定的人员经费，并根据市工商局上缴的规费收入、预算外收入和罚没收入，作出一定的返还。而市工商局则又将经费以及收入任务下达给各区分局，并相应地根据分局人员经费需求和收入完成情况拨付各分局经费。A工商所作为A工商分局的派出机构，其经费由该工商分局根据市局拨给经费统一安排。
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其次，A工商所罚没收入和“两费”实行罚缴和收缴分离。除了极少数的简易处罚外，所有的处罚都要求由工商所开具行政处罚决定书，当事人到银行缴纳罚款。除了集贸市场的“两费”以外，其它全部直接从工商户银行账户划拨到财政专户。集贸市场的管理费依然由两名临时工收取。一般而言，集贸市场管理委员会收取市场摊位月租时，就通知工商所临时工到市场一起收取管理费，临时工同时开具发票，然后在两日内由工商所财务人员将管理费存入银行入库。[21]
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再次，2001年广州市“两费”纳入预算管理前，A工商分局经费相当依赖预算外资金和罚没收入的返还。2001年3月，该“两费”纳入预算管理，但是，仍然存在“两费”和罚没收入的收支挂钩。
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2000年，国家已经下文要求工商所经费纳入财政经费供给，同时，“两费”尚未纳入预算管理。从下图可以看到，此时，A工商分局的人员经费只占该分局全部经费的10％左右。A工商分局罚没收入、规费收入（纳入预算管理）以及预算外资金（包括“两费”）都有财政返还。其中，预算内规费收入和罚没收入上缴财政金库，都有一定的财政返还；而包括“两费”在内的预算外资金纳入财政专户，实行预算外收支两条线管理，其所占比例最大，财政返还比例也最高。
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2001年3月，广州市市场管理费和个体工商户管理费（“两费”）纳入预算内管理，[22]从下表可以看到，“两费”和罚没款依然有一定的返还。2001年3月后，工商部门上缴财政的规费收入大幅度增加。2000年1—10月，上交规费总共才42万元左右，到2001年3月，一个月上缴财政的规费收入已经近48万元，其中，近42万元来自“两费”。这个返还比例并非完全固定。一方面，财政预算支出是一个“非正式”的运作过程，其中各种关系和讨价还价等因素使得财政的经费安排没有完全固定的数目或者比例；另一方面，一般来说，经费返还是以上一个预算周期内的收入上缴情况为基数，按一定进度来安排的，财政主要是保证一个预算周期内，拨给的财政经费总量大致与上一个预算周期持平或者有所增长。而这些经费要根据财政的不同时期的经费状况来具体安排，因而，对于每个月而言，显示出来的返还数量和比例都不稳定。
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从上面这个图表可以看到，不管返还比例如何，A工商分局的经费仍然相当依赖罚没收入、规费收入以及预算外收入的返还。而最终承担组织收入任务的最重要的部门是工商所，因为工商所不仅通过行政执法获得一部分罚没收入，还收取比重最大的“两费”，而工商所的个私协分会则收取大部分区级协会个私协会员的会费，会费属于预算外资金。
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在访谈中，工商局的财务工作人员就说：“工商的职责是打击假冒伪劣等等，而不是去罚钱，如果下达罚没任务，问题就会很多了。但是，一般来说，不管是省局也好，还是深圳、广州上缴财政的罚没款，会有一定比例的返还，（百分之）二十也有，（百分之）三十也有。但是都不等了，还要看财政的情况，如果钱多些，就可能有多一些的返还，都需要谈了。但总的来说，财政会根据我们组织收入任务的完成情况来安排部分经费。”[23]
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从文献和访谈中，我们可以看到，这种收支挂钩在许多其它地方也都同样存在。比如，2004年广东省工商行政管理局考察组在对于华东、华北六省市的调研中就发现，华东六省市“财政部门在安排经费时很大程度上还是考虑工商部门的收入情况”。[24]此外，据河南省企业环境办公室在2002年5月的调查数据，财政部门为减少压力，在预算时把支出与收付款挂钩，当时河南省工商系统80％的经费依然靠收取罚没款来解决。[25]财政部也承认，收支两条线改革仍然需要进一步深化。[26]
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2.维持“收支挂钩”的原因
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到2001年，收缴分离、罚缴分离和“两费”纳入预算管理后，广州市的“两费”和罚没收入却依然存在收支挂钩，工商所经费仍然没有得到根本的保障，工商所追求经济收入的激励机制也未得到根本改变。这时，维持这种经费体制的主要原因在于地方政府对财政收入增长的追求、监控工商部门履行职责并实现“应罚则罚”，以及工商部门历史遗留的经费保障问题。
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2002年，财政部下发的文件中就指出，收支两条线的深化可能导致上缴收入下降问题。实行收支脱钩以后，如果管理跟不上，一些部门和相关人员可能出现应收不收，应罚不罚，弱化执法力度问题，也会加大中央和地方的支出压力。对于这个问题，财政部门的对策是求有关部门加强监督检查和媒体曝光。[27]然而，对于地方政府而言，收支挂钩依然是更为有利的手段。
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第一，地方政府追求收入增长的目标是这种经费体制维系的重要原因。在访谈中，一名工商局领导就认为，工商部门的规费收入和罚没收入是地方财政收入的重要组成，虽然国家一再强调不能将收支挂钩，但是，地方财政为了这部分收入能够保证收取并实现有所增加，一般都会按照收入来安排支出。即便这部分收入最后都以返还的形式拨付工商部门，但是，地方财政却可以将财政收入总量做大。虽然这个总量是“虚”的，但却可以从数据统计上展现地方财政的经济实力。[28]
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第二，监控问题是经费体制改革中同样重要的问题。在A工商所，即便依靠强大的信息数据系统，对于工商所的监控依然是很大的难题。在访谈中，工商所所长就认为现有的经济户口管理系统制定的巡查制为核心的监管体系难以监督工商所人员都认真去查处违法违章行为：“罚没任务还是需要的，就像交警都有每天开多少钱的罚单一样，否则谁干活。我们现在使用的这个业务系统太理想化了，在实际操作中有很多水分。虽然它是努力改进的目标，但是，目前它百分之一的功效都没有发挥出来，只有靠任务来约束大家干活。”[29]
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在A工商所，按照经济户口管理系统的要求，工商所巡查组人员应该根据工商户的信用等级对其进行日常巡查，对在巡查中发现的市场违法行为进行查处。工商所绩效考核中，也规定了诸如“巡查人员2个工作日内按时录入巡查数据内容，没按照规定对特殊行业进行巡查的，每1户扣0.2分”这样的考察要求，但是，实际上上级很难有办法清楚地掌握工商所究竟是否去巡查。
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在A工商所，为了应对上级的检查，工商所“集中式”地录入巡查信息。据说，每年假期大学生到工商所实习，主要就是完成录入巡查信息任务。我到工商所的第一天，就开始承担了这个任务，整个录入流程是：进入经济户口管理系统后，检查每个经济户口信息是否有营业执照过期情况，如果没有，就编造一个巡查日期进去，然后选择20几户工商户，表明是这一天巡查的，然后选择经营情况正常，保存。这就是整个经济户口管理系统巡查信息的录入过程。据在其它工商所实习的学生所言，其它工商所也是如此。
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