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首先，广州市实行市以下经费垂直管理。1998年垂直改革后，广州市工商局实行市以下垂直管理，因而，财政经费是以全市工商行政管理系统经费来安排。财政对市工商局安排一定的人员经费，并根据市工商局上缴的规费收入、预算外收入和罚没收入，作出一定的返还。而市工商局则又将经费以及收入任务下达给各区分局，并相应地根据分局人员经费需求和收入完成情况拨付各分局经费。A工商所作为A工商分局的派出机构，其经费由该工商分局根据市局拨给经费统一安排。
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其次，A工商所罚没收入和“两费”实行罚缴和收缴分离。除了极少数的简易处罚外，所有的处罚都要求由工商所开具行政处罚决定书，当事人到银行缴纳罚款。除了集贸市场的“两费”以外，其它全部直接从工商户银行账户划拨到财政专户。集贸市场的管理费依然由两名临时工收取。一般而言，集贸市场管理委员会收取市场摊位月租时，就通知工商所临时工到市场一起收取管理费，临时工同时开具发票，然后在两日内由工商所财务人员将管理费存入银行入库。[21]
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再次，2001年广州市“两费”纳入预算管理前，A工商分局经费相当依赖预算外资金和罚没收入的返还。2001年3月，该“两费”纳入预算管理，但是，仍然存在“两费”和罚没收入的收支挂钩。
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2000年，国家已经下文要求工商所经费纳入财政经费供给，同时，“两费”尚未纳入预算管理。从下图可以看到，此时，A工商分局的人员经费只占该分局全部经费的10％左右。A工商分局罚没收入、规费收入（纳入预算管理）以及预算外资金（包括“两费”）都有财政返还。其中，预算内规费收入和罚没收入上缴财政金库，都有一定的财政返还；而包括“两费”在内的预算外资金纳入财政专户，实行预算外收支两条线管理，其所占比例最大，财政返还比例也最高。
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2001年3月，广州市市场管理费和个体工商户管理费（“两费”）纳入预算内管理，[22]从下表可以看到，“两费”和罚没款依然有一定的返还。2001年3月后，工商部门上缴财政的规费收入大幅度增加。2000年1—10月，上交规费总共才42万元左右，到2001年3月，一个月上缴财政的规费收入已经近48万元，其中，近42万元来自“两费”。这个返还比例并非完全固定。一方面，财政预算支出是一个“非正式”的运作过程，其中各种关系和讨价还价等因素使得财政的经费安排没有完全固定的数目或者比例；另一方面，一般来说，经费返还是以上一个预算周期内的收入上缴情况为基数，按一定进度来安排的，财政主要是保证一个预算周期内，拨给的财政经费总量大致与上一个预算周期持平或者有所增长。而这些经费要根据财政的不同时期的经费状况来具体安排，因而，对于每个月而言，显示出来的返还数量和比例都不稳定。
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从上面这个图表可以看到，不管返还比例如何，A工商分局的经费仍然相当依赖罚没收入、规费收入以及预算外收入的返还。而最终承担组织收入任务的最重要的部门是工商所，因为工商所不仅通过行政执法获得一部分罚没收入，还收取比重最大的“两费”，而工商所的个私协分会则收取大部分区级协会个私协会员的会费，会费属于预算外资金。
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在访谈中，工商局的财务工作人员就说：“工商的职责是打击假冒伪劣等等，而不是去罚钱，如果下达罚没任务，问题就会很多了。但是，一般来说，不管是省局也好，还是深圳、广州上缴财政的罚没款，会有一定比例的返还，（百分之）二十也有，（百分之）三十也有。但是都不等了，还要看财政的情况，如果钱多些，就可能有多一些的返还，都需要谈了。但总的来说，财政会根据我们组织收入任务的完成情况来安排部分经费。”[23]
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从文献和访谈中，我们可以看到，这种收支挂钩在许多其它地方也都同样存在。比如，2004年广东省工商行政管理局考察组在对于华东、华北六省市的调研中就发现，华东六省市“财政部门在安排经费时很大程度上还是考虑工商部门的收入情况”。[24]此外，据河南省企业环境办公室在2002年5月的调查数据，财政部门为减少压力，在预算时把支出与收付款挂钩，当时河南省工商系统80％的经费依然靠收取罚没款来解决。[25]财政部也承认，收支两条线改革仍然需要进一步深化。[26]
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2.维持“收支挂钩”的原因
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到2001年，收缴分离、罚缴分离和“两费”纳入预算管理后，广州市的“两费”和罚没收入却依然存在收支挂钩，工商所经费仍然没有得到根本的保障，工商所追求经济收入的激励机制也未得到根本改变。这时，维持这种经费体制的主要原因在于地方政府对财政收入增长的追求、监控工商部门履行职责并实现“应罚则罚”，以及工商部门历史遗留的经费保障问题。
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2002年，财政部下发的文件中就指出，收支两条线的深化可能导致上缴收入下降问题。实行收支脱钩以后，如果管理跟不上，一些部门和相关人员可能出现应收不收，应罚不罚，弱化执法力度问题，也会加大中央和地方的支出压力。对于这个问题，财政部门的对策是求有关部门加强监督检查和媒体曝光。[27]然而，对于地方政府而言，收支挂钩依然是更为有利的手段。
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第一，地方政府追求收入增长的目标是这种经费体制维系的重要原因。在访谈中，一名工商局领导就认为，工商部门的规费收入和罚没收入是地方财政收入的重要组成，虽然国家一再强调不能将收支挂钩，但是，地方财政为了这部分收入能够保证收取并实现有所增加，一般都会按照收入来安排支出。即便这部分收入最后都以返还的形式拨付工商部门，但是，地方财政却可以将财政收入总量做大。虽然这个总量是“虚”的，但却可以从数据统计上展现地方财政的经济实力。[28]
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第二，监控问题是经费体制改革中同样重要的问题。在A工商所，即便依靠强大的信息数据系统，对于工商所的监控依然是很大的难题。在访谈中，工商所所长就认为现有的经济户口管理系统制定的巡查制为核心的监管体系难以监督工商所人员都认真去查处违法违章行为：“罚没任务还是需要的，就像交警都有每天开多少钱的罚单一样，否则谁干活。我们现在使用的这个业务系统太理想化了，在实际操作中有很多水分。虽然它是努力改进的目标，但是，目前它百分之一的功效都没有发挥出来，只有靠任务来约束大家干活。”[29]
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在A工商所，按照经济户口管理系统的要求，工商所巡查组人员应该根据工商户的信用等级对其进行日常巡查，对在巡查中发现的市场违法行为进行查处。工商所绩效考核中，也规定了诸如“巡查人员2个工作日内按时录入巡查数据内容，没按照规定对特殊行业进行巡查的，每1户扣0.2分”这样的考察要求，但是，实际上上级很难有办法清楚地掌握工商所究竟是否去巡查。
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在A工商所，为了应对上级的检查，工商所“集中式”地录入巡查信息。据说，每年假期大学生到工商所实习，主要就是完成录入巡查信息任务。我到工商所的第一天，就开始承担了这个任务，整个录入流程是：进入经济户口管理系统后，检查每个经济户口信息是否有营业执照过期情况，如果没有，就编造一个巡查日期进去，然后选择20几户工商户，表明是这一天巡查的，然后选择经营情况正常，保存。这就是整个经济户口管理系统巡查信息的录入过程。据在其它工商所实习的学生所言，其它工商所也是如此。
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在对每个经济户口一年巡查一次都难以保障的情况下，分层分类管理要求的对于B类和C类企业经常巡查的要求更难以实现。在经济户口管理系统中，该所全部的C类企业（特殊行业）有123户，B类企业有58户（有行政处罚记录）。这也就是说工商所在经济户口管理系统运行以后，处罚的经济户口只有58户，这显然不可能是准确的记录，相当多的行政处罚并没有录入，而且没有相应地修改工商户的信用登记。信用等级系统并没有真正地在运作。
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作为工商市场管理制度创新的“红盾维权进社区”也流于形式。当我问及工商所所长试点情况时，他已经忘记曾经开展过这样的工作。当我把相关文件呈交他时，他才回忆起这项工作，并评价说：“这些都是虚的。”同时，按照规定，每个工商所设食品安全检测箱，工商所应该定期对辖区内的食品安全进行抽检，并每月公布相关检查结果。但是，在A工商所的报表中，每个月的检测结果都是“合格”。然而，这期间媒体却公布了辖区内的一家大型超市蔬菜农药严重超标的新闻。
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因此，在A工商所所长看来，罚没任务是保证大家干活的最主要的手段。问题的关键在于寻找一个平衡点：又要有任务约束，又不能任务太重、压力太大。否则，“下面完不成任务，没有办法，就乱来了”。[30]
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第三，工商部门市以下垂直管理和经费保障问题。虽然广州市财政对工商全额拨款，但是，财政保障的稳定的人员经费基数很低，工商部门经费仍然依靠返还款。
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在广州，工商所经费纳入财政供给是与市以下垂直管理同时推进的。在垂直管理改革中，市财政拨付市工商行政管理局的正常经费预算，原则上是按照1998年的各市、县（区）逐级上划至市财政的基数安排。但是，在此期间，国家政策规定多次调资，以及物价上浮、工商部门包括工商所的各项支出增加等等，使得工商部门的支出远远大于市级工商部门的拨付经费。并且，在垂直管理前，由于工商部门的收费和罚没收入总量都很大，因而，各地财政部门对于工商部门确定的人头经费本来就较低，有的是包工资，但是对于办公经费、业务经费等实行差额拨款或者不拨款，缺口由收费和罚没收入返还补上。因而，财政确定的工商人均经费一直比较低。
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并且，市以下垂直以及收支两条线初步推行以后，下级工商部门坐支截流收费和罚没收入的可能性降低，如果没有一定的收费和罚没收入返还，区县级工商部门的经费水平相对就比较低。而且区县级工商部门也难以如以前直接向区县级财政要经费，市财政安排给全市工商部门的经费（包括预算外资金）从以前的层层上缴，每一层截留一部分，变成了层层下拨，每一层截留一部分。这种情况在很多地方都很普遍地存在。在广东省某市工商局，“2003年省局批复的人员经费2，010万元，加上离退休经费373万元，共2，383万元，人均经费1.7万元，低于该市其它机关人均水平。而该局人员（含离退休）实际支出3，500万元，除去上缴社保、医保费用，人均2.3万元。因而，拨付各分局经费时都是采取收支挂钩的方法。[31]在安徽省某工商所，在改为省垂直管理时，该工商所上划财政基数是每人每年5，000元左右，但是，现在把实际支出经费摊到每个人，每年大概人均经费需要2.5万（包括工资，业务经费等等）。所以，大部分经费需要靠收费和罚没返还来解决。因而，该工商所目前一年的任务是100万，其中87万“两费”任务，13万罚没任务。[32]在山东，据称工商部门的收支两条线实际运行情况是，县级局将收取的规费和罚款全部上缴省财政，扣除省局留13％，市局留10％，即为县级局的工资和办公经费等等，工资调整方面上边只给政策不给钱，由县级局自己想办法，县级局结合经费需要以及返还比例下达收费任务和罚没任务。因而，工商所承担了沉重的“两费”和罚没任务。[33]这些都使得基层工商部门的经费压力加大，需要通过包括“两费”在内的规费收入和罚没收入的收取和增长来保障经费。
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3.“收支挂钩”促生的“预算目标任务”
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在这样的经费体制下，工商所收支挂钩的经费体制，也就意味着工商所的激励机制依然没有得到改变，也正是在这样的激励机制下，A工商所的绩效考核中，完成预算目标任务成为了最重要的考核项目，而“行政执法好”、“市场监管好”等考核项目成为了陪衬。
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对工商所的绩效考评包括两个方面，一是从积极监控角度，绩效考评是否可以有效地监控工商所履行其市场监管的职能；二是从消极监控角度，绩效考评是否可以有效地监控工商所，使之不滥用行政执法权、不乱罚没和不乱收费。在A工商所，工商行政管理分局制定了相当仔细的绩效考评制度（参见附录三）。分局对工商所进行绩效考核，从而也就明确了工商所人员需要承担的各项岗位职责和行政执法责任。
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在评分标准中，“完成年度预算目标、规费收缴好”占最大的比例，并且，它也是唯一可以完全量化考评的项目。根据分局制定的考评标准，“完成年度预算目标、规费收缴好”占考评成绩的40％；“积极推进执法机制改革，行政执法好”占10％；“深入整顿市场秩序，市场监管好”占20％；“强化党风廉政建设，队伍作风好”占10％；“深化工商所‘五化’建设，开拓创新好”占20％。[34]
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