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第二，收取“两费”对于无照经营查处的影响。为了完成管理费的收入任务，工商所对不应收取管理费的无照经营户也收取管理费，从而形成了对无照经营的默认，阻碍了对于无照经营的查处。
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在一些经济规模较小的地方，工商所执行行政处罚的难题更大，工商所时常“罚不到钱”或者罚没额很低。对于复杂的案子工商所人员又没有足够的办案水平查处，因而，工商所的罚没任务往往难以完成。
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在这种情况下，完成组织收入任务的压力使得工商所对无照经营户也收取管理费来确保总任务的完成。按照相关规定，“两费”只是针对进行了工商登记的工商户收取，而不对没有获得营业执照的无照经营户收取。但是，收费压力往往使得工商所对无照经营户也收取管理费，从而对无照经营继续经营采取默认的方式，而不是积极取缔。正是这种情况的存在，网络上工商所人员广泛地认为收费任务是造成工商监管失职的重要因素。由工商行政管理系统内部人员创建的“中国红盾论坛”上，收费任务也成为工商系统工作人员批判的众矢之的。[44]《焦点访谈》2006年曝光了湖南省某县工商所人员收取“保护费”的报道。该县工商局以红头文件的形式向全局各基层单位下达收费罚款的目标责任任务，并要求各基层单位把任务分解到组到段，各组、各段分解到每个工作人员身上，如果完不成收费和罚款任务，就按没完成工作量的20％扣发个人工资。收费压力导致了工商所人员对无照经营收取管理费而不加查处。[45]
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并且，在一些经济规模较小的地方，国家的政策也使得两费收入受到影响，更加大了经费的压力。比如，国家对于下岗职工免交三年各种工商行政事业性收费的优惠政策；对于大中专学生、退伍军人、残疾人等等“两费”减免的优惠政策都是在缩减工商部门能够获得的收费规模，进一步加大了基层工商所收费和罚没的压力。在安徽省某工商所，据介绍：
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“辖区内个体户1100户，私营企业2400户，其他各类企业198户，辖区内有下岗证的工商户就有400户，这使得规费收入一年少了50万。但是，该工商所任务只减少了5万。同时，罚没收入还是无法完成，许多个体户以及集贸市场经营户小本生意，你根本罚不到钱，他不交你也没有办法。一般来说，罚没款主要是针对企业的。但是，对于企业（处罚）来说，人情关系又很多。比如，我们前一段时间查处采购教辅教材的商业贿赂案件，县长、书记都出面说情。所以，在这样的情况下，为了总任务的完成还是主要靠收取“两费”，不仅要保证两费任务完成，还要争取多收，以抵充不能完成的罚没任务。因而，肯定有很多无照经营户，我们是收了管理费的。”[46]
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然而，这种情况在A工商所得到了很大的改善。在A工商所，根据所长介绍，因为收费压力而对无照经营户收取管理费的做法已经在很大程度上得到纠正。这一点在我对于几户无照经营者的访谈中得到证实，被访谈的无照经营户都没有缴纳管理费。A工商所长认为，“对于工商所来说，少收一户就是一年的钱，收费压力大，就可能会发生这样的事情。前几年，广州有过这样的做法，后来所长被撤职了，现在大家应该都不会这样做了。而且，之前白云区一个无照非法组装汽车的店铺爆炸，死了几个人。但是工商所没有对其进行收费，并且当时正好前一天发了责令改正书，所以工商所就没有任何责任。”“我们总是吃一堑，长一智。发生这种事情，总是能汲取教训，以后就知道怎么办了，这是个学习过程。”[47]
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2006年，A工商所还收到过广东省工商局一份关于某市工商所发生同类事件的通报批评文件。2006年2月，广东省清远市一个摩托车修理店发生爆炸，这名从事摩托车维修业务的个体工商户，违法从事汽车水箱安装发生爆炸（非法组装车辆），导致一人死亡。此店1994年曾经办理营业执照，经营范围是摩托车维修，经营期限至1998年8月止。该店“在1998年以前持照正常营业，工商所对其的监管、收费也是正常的。但1999年以后，该修理店的营业执照经营期限已届满，但因档主一直无法提交有关许可证，不符合登记条件（注：机动车维修属登记前置许可项目），所以一直没有进行重新登记并换领新的营业执照。在1999—2005年期间，当地工商所则仍照样收取个体管理费。在爆炸事件后，检察院以涉嫌玩忽职守罪对工商所副所长执行逮捕。[48]这些事件都向工商所传达了不得乱收费的信息。
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根据所长介绍，A工商所近年来都完成不了收费任务，但是，与那些以管理费来补充罚没收入的地方不同，A工商所是以罚没收入的超收来补足“两费”的收入缺口。那么，这对于工商所市场执法又有何影响？
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罚没任务：规范与操纵策略
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A工商所2007年的罚没收任务是120万元。由于要补足“两费”的欠收，实际的罚没任务还要大于这个数额。田野调查发现，行政处罚程序的相对规范约束了工商所人员的乱罚没行为；辖区经济规模总量较大使得工商所的办案压力并不是很大，这也缓冲了可能带来的各种违规行为的罚没压力。但是，根据案件罚没额来作为最重要的绩效考评指标，仍然使得工商所在保障完成任务的情况下，为处罚一些而不处罚某一些市场违法违章行为留下了操纵空间。
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工商所行政处罚程序日趋规范，约束了工商所的乱罚没行为。在访谈中，几乎所有的老工商都异口同声地说：“现在变规范了”。一名1987年进入工商部门工作的老工商就说：“现在比以前好的地方就是规范了，以前办案，说罚你就罚你，现在还要什么证据，没有证据还不行，这些处罚决定书之类的还要层层审，很严。以前和人说话很牛的，现在还要好好和人说。”[49]所长1994年进入工商部门工作。他也认为，这些年工商最大的变化就是规范了：“以前有以前的好处，虽然粗一些，但是方便好办。说扣留就扣留，也不需什么文书，什么证据之类的。不过这样权力随意性太大了，扣留东西没有任何收据，有的就自己分了。现在虽然肯定还有一些口子，但是规范多了。”[50]
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作为内部监督机制，工商分局的案件审核比较严格。由于分局案件审核的严格，制作案卷对于工商所办案人员来说是很“麻烦”的过程。案卷一般包括五个部分：立销案件审批表、行政处罚相关事项审批表、行政处罚决定审批表、行政处罚终结报告、行政处罚决定书。此外，询问笔录、相关调查证据资料、行政行为调查反馈表（比如行政执法是否粗暴，是否吃拿卡要等，需要当事人签名确认）等也包括在案卷中。凡是不以工商所名义作出处罚的案件都需要报分局审批。
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在访谈中，工商所人员就认为，分局法规部门的审查很严，一方面，“审核严格才能显示法规部门的人有水平，他们也才有权力要求我们改来改去、卡我们”；另一方面，“大家也是怕遇到行政诉讼、复议之类的，搞不规范，本来是应该处罚的，会反而判我们输掉。就算不会降你职、扣你工资，但遇到这种事情怎么对你都有影响。”[51]
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在田野调查期间，对于一个无照酒吧的案件，工商所办案人员想将之定为“以公司名义从事无照经营”，这样处罚额就比较高，相关法律明确规定了可以给予1万到10万元的处罚。但是，行政处罚决定审批表提交到分局，分局法规科就把审批表打回来，要求补充无照酒吧以公司名义经营的证据，这让工商所的计划落空。在工商所办案过程中，就算是相对容易的无照经营案件，往往也一般会打回工商所修改三四遍，包括法律法规条文的适用、证据的收集、笔录是否准确恰当、是否有当事人签名等等。虽然很难说自上而下的监督是否使得工商所完全“依法行政”，但是，相对而言，这种改善是比较显著的。
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虽然工商所行政执法程序日益严格，这在一定程度上消解了下达罚没任务可能带来的乱罚没问题，但是这并不意味着工商所的行政执法中没有操作的空间。在行政处罚程序规范的情况下，依靠下达罚没任务监控工商所人员履行市场管理的职责，国家往往只能监控到工商所罚没收入总量以及每宗行政处罚的程序合法，而无法监控到工商所是否对于所有的市场违法违章案件都依法查处。这使得工商所纵容无法获得罚没收入的市场违法行为；为各种社会关系影响工商所的市场执法让出了空间；它还使得工商所市场执法行为充满了随意性和任意性。[52]
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第一，纵容。在追求罚没收入的情况下，工商所往往对案值小的案件不屑一顾，不将那些难以获得罚没收入的工商户纳入日常管理范围之内。当工商所对于某些市场违法经营无法通过正常的行政处罚程序进行行政处罚，也无法通过查处这些违法经营而获得罚没收入时，就产生了市场管理的“死角”。
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办案组人员说：“办案肯定愿意办案值高的，做同样多的工作，包括制作案卷、询问等等，罚1万和10万差别就大了。”[53]A工商所附近就存在多家无照饮食档口，所长也提到工商所办公大楼中就有一家贩卖盗版光盘的商家。但是，工商所人员对这些案件都视而不见。因为“小生意一般都不查，它的营业额才几千，你罚它几千，肯定是不可能的了。”假冒伪劣也很少查，“查一堆假的有什么用，又罚不到钱”。[54]对于城中村的市场违法经营，由于无法执行行政处罚、获得罚没收入，工商所也不会对它们进行市场巡查。
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工商所还有可能将本应该移交司法机关处罚的案件以罚款结案。国家规定了各类案件达到一定的涉案金额就必须移交司法机关。但是，对于工商所而言，不仅存在司法机关“懒得接收”移交案件的问题，而且移交司法机关对于自身也没有任何好处：花了大量精力查处的案件，最后一分钱都罚不到。反之，如果不移交，不仅可以获得罚没收入，而且，有“应该移交司法机关”的相关规定，工商所更容易让受处罚者顺从、缴纳罚没款。田野调查期间，办案组以《反不正当竞争法》查处了两宗医药行业的商业贿赂案件。其中一个案件，执法人员在搜查时找到了该公司1万元未入正式帐、支付医院某医生的开支白条，但是，办案人员只填写了8，000元，因为如果达到1万元需要移交司法机构处理。最后，工商所对该公司处以了98，000元的行政处罚。
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第二，关系。如果没有其他的监控方式而单纯依靠罚没任务来确保工商所履行其市场管理的职能，工商所处罚的对象一定是没有“关系”的市场违法主体。对工商所人员而言，“关系”有不同的类型，有的是“一次性关系”：通过人情、礼物、金钱等方式来避免或者减轻行政处罚；有的还可能进一步发展，工商所人员和经营户“不打不相识”，两方因此成为“朋友”，保持来往；还有的关系则是双方“相互依靠、相互利用”，比如，工商所与市场的关系；此外，有的工商户则通过进入国家正式的制度安排，建立了与工商所的制度化联系。
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首先，一般的关系。在工商所市场管理过程中，相当一部分市场违法违章行为是由于“有关系”而没有进行查处处罚。在对于几家无照洗车店的查处中，工商所人员就提到：“这几家以前是有人打过招呼的，现在打招呼的人走了，又有人举报，所以才来查处了。”并且，所长还透露，辖区内大部分违法的招牌广告能够继续存在都是属于这种原因。“招牌广告很难批下来的，能打出的每一个广告牌都是有能耐的。”[55]
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其次，工商所与市场的“相互依靠、相互利用”。“市场”是比较独特的一个管理对象。在办管脱钩前，一部分市场由工商直接开办经营，不是工商开办的市场也大都由工商所人员直接驻场管理，有的还由工商所和市场开办方分成管理费。此时，工商与市场的关系非常紧密。正是由于这种紧密的关系，在“政企分开”的改革中，国家推动了市场的开办和管理分离，否则一般市场无法和工商开办的市场竞争。然而，虽然办管脱钩了，工商和市场的关系仍然显得较为特殊。
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一方面，市场为工商所提供管理协助和利益。工商所市场管理中，在许多方面需要市场的协作。比如，工商所可以依靠市场收取工商登记、年检验照材料、催交管理费、发放宣传单和通知有关国家政策等等。根据广州市工商局的要求，工商所还应该与超市签订市场准入责任书，要求市场开办者实施食品安全检测，审验食品生产者或者供货商的经营资格，严明食品合格证明和食品标识，并建立对消费者的质量承诺制度，促进辖区内的超市和食品经营工商户建立经营管理自律制度。[56]在有条件的市场，市场主办方还会专门辟出一间办公室作为工商所办公室，作为工商所到市场巡查或者处理业务时的办公场所。此外，市场一般还指定一名专门工作人员负责工商事务，与工商所打交道。在协作之外，除了可能打通工商局的领导和管理部门外，市场还为工商所或者工商所领导提供一定的利益。撇开各种腐败不谈，有的市场专门拨出一笔经费作为工商所的招待等相关开支费用，A工商所的办公场所也是由某科技产品市场无偿提供的。
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另一方面，工商所给市场提供某种庇护，包括转让工商登记权，减免管理费以及纵容市场违法经营等。有的工商所暗中给予市场工商登记代办权。不管是否符合工商登记条件，经营户花费一笔钱，在代办点都可以将营业执照办下来。在市场管理费和个体工商户管理费的核定上，工商所也可以将整个市场内部的工商户收费标准保持在比较低的标准上。
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在市场违法经营查处上，对于市场内的经营户而言，选择到有“门道”的市场中经营，也就是选择了一个庇护者，这种情况在存在大量假冒伪劣的批发市场内尤为明显。工商所人员就说，“我们需要市场帮助我们管理，但是我们也能管到它们，如果总是在它们那里查案子，市场的名声不好，市场就开不旺、开不下去了。”[57]当然，工商所也并不是完全不查处市场内的违法违章行为。一般来说，工商所会在两种情况下进行查处。（1）“立威”。如果工商所完全对于市场内的违法经营行为视而不见，也就体现不出工商所所具有的行政执法的权力，显示不出对于市场经营者的价值。（2）专项整治。如国家要求对于奶粉、牛肉等的检查，就需要工商所到辖区内的超市和冻品批发市场进行检查。但是，即便在专项整治中，工商所依然可以对这些与其建立了关系的市场手下留情。比如，在一次根据国家质检总局发布的不合格休闲食品的清理中，按照工作布置，工商所需要检查辖区内超市并将清单中的不合格商品全部下架，封存处理，并将清查结果上报有关部门。但是，在清查中，巡查组人员只是到超市管理办公室喝茶聊天，交代超市负责人要把清单上的商品下架，然后就离开了。工商所人员在这个过程中并没有扮演行政执法者的角色，而只是一个信息员的角色。专项整治最终也并不是工商所“行政执法”，而是超市“自纠自查”。
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这种“相互依靠、相互利用”使得工商所与市场的关系不同于药监、质检等部门和市场的关系，甚至与工商局经济检查大队（科）和市场的关系也不同。在工商所人员看来，工商所和市场还有某种协作共存关系。这不仅是由于工商所需要依靠市场完成一些市场管理的工作，而且由于工商所是基层机构，“和市场经常打交道，也不能弄得市场的人看到你就和你有仇似的。我们工商是老部门了，虽然我们并不是和每个经营户都熟，但就算我不认识他们，他们也大概认识我们。”与工商所不同，“药监、质监是新成立的部门，他们要查就查得很死。”[58]所长以前在分局经检大队工作，他说：“以前在经检办案，说不说就上十万，罚得很狠的。现在，在所里和市场这些都很熟了，你也不好意思罚这么狠了。”[59]在工商所人员看来，市场和药监、工商经检部门之间的关系更倾向于某种“单向”的关系。因而，“市场更求着药检、质检等部门”。“市场主办方一般也是要花了大力气，包括人力物力，甚至可以说是财力去建立和药监这些部门的关系。”[60]
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