1704431129
作为内部监督机制，工商分局的案件审核比较严格。由于分局案件审核的严格，制作案卷对于工商所办案人员来说是很“麻烦”的过程。案卷一般包括五个部分：立销案件审批表、行政处罚相关事项审批表、行政处罚决定审批表、行政处罚终结报告、行政处罚决定书。此外，询问笔录、相关调查证据资料、行政行为调查反馈表（比如行政执法是否粗暴，是否吃拿卡要等，需要当事人签名确认）等也包括在案卷中。凡是不以工商所名义作出处罚的案件都需要报分局审批。
1704431130
1704431131
在访谈中，工商所人员就认为，分局法规部门的审查很严，一方面，“审核严格才能显示法规部门的人有水平，他们也才有权力要求我们改来改去、卡我们”；另一方面，“大家也是怕遇到行政诉讼、复议之类的，搞不规范，本来是应该处罚的，会反而判我们输掉。就算不会降你职、扣你工资，但遇到这种事情怎么对你都有影响。”[51]
1704431132
1704431133
在田野调查期间，对于一个无照酒吧的案件，工商所办案人员想将之定为“以公司名义从事无照经营”，这样处罚额就比较高，相关法律明确规定了可以给予1万到10万元的处罚。但是，行政处罚决定审批表提交到分局，分局法规科就把审批表打回来，要求补充无照酒吧以公司名义经营的证据，这让工商所的计划落空。在工商所办案过程中，就算是相对容易的无照经营案件，往往也一般会打回工商所修改三四遍，包括法律法规条文的适用、证据的收集、笔录是否准确恰当、是否有当事人签名等等。虽然很难说自上而下的监督是否使得工商所完全“依法行政”，但是，相对而言，这种改善是比较显著的。
1704431134
1704431135
虽然工商所行政执法程序日益严格，这在一定程度上消解了下达罚没任务可能带来的乱罚没问题，但是这并不意味着工商所的行政执法中没有操作的空间。在行政处罚程序规范的情况下，依靠下达罚没任务监控工商所人员履行市场管理的职责，国家往往只能监控到工商所罚没收入总量以及每宗行政处罚的程序合法，而无法监控到工商所是否对于所有的市场违法违章案件都依法查处。这使得工商所纵容无法获得罚没收入的市场违法行为；为各种社会关系影响工商所的市场执法让出了空间；它还使得工商所市场执法行为充满了随意性和任意性。[52]
1704431136
1704431137
第一，纵容。在追求罚没收入的情况下，工商所往往对案值小的案件不屑一顾，不将那些难以获得罚没收入的工商户纳入日常管理范围之内。当工商所对于某些市场违法经营无法通过正常的行政处罚程序进行行政处罚，也无法通过查处这些违法经营而获得罚没收入时，就产生了市场管理的“死角”。
1704431138
1704431139
办案组人员说：“办案肯定愿意办案值高的，做同样多的工作，包括制作案卷、询问等等，罚1万和10万差别就大了。”[53]A工商所附近就存在多家无照饮食档口，所长也提到工商所办公大楼中就有一家贩卖盗版光盘的商家。但是，工商所人员对这些案件都视而不见。因为“小生意一般都不查，它的营业额才几千，你罚它几千，肯定是不可能的了。”假冒伪劣也很少查，“查一堆假的有什么用，又罚不到钱”。[54]对于城中村的市场违法经营，由于无法执行行政处罚、获得罚没收入，工商所也不会对它们进行市场巡查。
1704431140
1704431141
工商所还有可能将本应该移交司法机关处罚的案件以罚款结案。国家规定了各类案件达到一定的涉案金额就必须移交司法机关。但是，对于工商所而言，不仅存在司法机关“懒得接收”移交案件的问题，而且移交司法机关对于自身也没有任何好处：花了大量精力查处的案件，最后一分钱都罚不到。反之，如果不移交，不仅可以获得罚没收入，而且，有“应该移交司法机关”的相关规定，工商所更容易让受处罚者顺从、缴纳罚没款。田野调查期间，办案组以《反不正当竞争法》查处了两宗医药行业的商业贿赂案件。其中一个案件，执法人员在搜查时找到了该公司1万元未入正式帐、支付医院某医生的开支白条，但是，办案人员只填写了8，000元，因为如果达到1万元需要移交司法机构处理。最后，工商所对该公司处以了98，000元的行政处罚。
1704431142
1704431143
第二，关系。如果没有其他的监控方式而单纯依靠罚没任务来确保工商所履行其市场管理的职能，工商所处罚的对象一定是没有“关系”的市场违法主体。对工商所人员而言，“关系”有不同的类型，有的是“一次性关系”：通过人情、礼物、金钱等方式来避免或者减轻行政处罚；有的还可能进一步发展，工商所人员和经营户“不打不相识”，两方因此成为“朋友”，保持来往；还有的关系则是双方“相互依靠、相互利用”，比如，工商所与市场的关系；此外，有的工商户则通过进入国家正式的制度安排，建立了与工商所的制度化联系。
1704431144
1704431145
首先，一般的关系。在工商所市场管理过程中，相当一部分市场违法违章行为是由于“有关系”而没有进行查处处罚。在对于几家无照洗车店的查处中，工商所人员就提到：“这几家以前是有人打过招呼的，现在打招呼的人走了，又有人举报，所以才来查处了。”并且，所长还透露，辖区内大部分违法的招牌广告能够继续存在都是属于这种原因。“招牌广告很难批下来的，能打出的每一个广告牌都是有能耐的。”[55]
1704431146
1704431147
其次，工商所与市场的“相互依靠、相互利用”。“市场”是比较独特的一个管理对象。在办管脱钩前，一部分市场由工商直接开办经营，不是工商开办的市场也大都由工商所人员直接驻场管理，有的还由工商所和市场开办方分成管理费。此时，工商与市场的关系非常紧密。正是由于这种紧密的关系，在“政企分开”的改革中，国家推动了市场的开办和管理分离，否则一般市场无法和工商开办的市场竞争。然而，虽然办管脱钩了，工商和市场的关系仍然显得较为特殊。
1704431148
1704431149
一方面，市场为工商所提供管理协助和利益。工商所市场管理中，在许多方面需要市场的协作。比如，工商所可以依靠市场收取工商登记、年检验照材料、催交管理费、发放宣传单和通知有关国家政策等等。根据广州市工商局的要求，工商所还应该与超市签订市场准入责任书，要求市场开办者实施食品安全检测，审验食品生产者或者供货商的经营资格，严明食品合格证明和食品标识，并建立对消费者的质量承诺制度，促进辖区内的超市和食品经营工商户建立经营管理自律制度。[56]在有条件的市场，市场主办方还会专门辟出一间办公室作为工商所办公室，作为工商所到市场巡查或者处理业务时的办公场所。此外，市场一般还指定一名专门工作人员负责工商事务，与工商所打交道。在协作之外，除了可能打通工商局的领导和管理部门外，市场还为工商所或者工商所领导提供一定的利益。撇开各种腐败不谈，有的市场专门拨出一笔经费作为工商所的招待等相关开支费用，A工商所的办公场所也是由某科技产品市场无偿提供的。
1704431150
1704431151
另一方面，工商所给市场提供某种庇护，包括转让工商登记权，减免管理费以及纵容市场违法经营等。有的工商所暗中给予市场工商登记代办权。不管是否符合工商登记条件，经营户花费一笔钱，在代办点都可以将营业执照办下来。在市场管理费和个体工商户管理费的核定上，工商所也可以将整个市场内部的工商户收费标准保持在比较低的标准上。
1704431152
1704431153
在市场违法经营查处上，对于市场内的经营户而言，选择到有“门道”的市场中经营，也就是选择了一个庇护者，这种情况在存在大量假冒伪劣的批发市场内尤为明显。工商所人员就说，“我们需要市场帮助我们管理，但是我们也能管到它们，如果总是在它们那里查案子，市场的名声不好，市场就开不旺、开不下去了。”[57]当然，工商所也并不是完全不查处市场内的违法违章行为。一般来说，工商所会在两种情况下进行查处。（1）“立威”。如果工商所完全对于市场内的违法经营行为视而不见，也就体现不出工商所所具有的行政执法的权力，显示不出对于市场经营者的价值。（2）专项整治。如国家要求对于奶粉、牛肉等的检查，就需要工商所到辖区内的超市和冻品批发市场进行检查。但是，即便在专项整治中，工商所依然可以对这些与其建立了关系的市场手下留情。比如，在一次根据国家质检总局发布的不合格休闲食品的清理中，按照工作布置，工商所需要检查辖区内超市并将清单中的不合格商品全部下架，封存处理，并将清查结果上报有关部门。但是，在清查中，巡查组人员只是到超市管理办公室喝茶聊天，交代超市负责人要把清单上的商品下架，然后就离开了。工商所人员在这个过程中并没有扮演行政执法者的角色，而只是一个信息员的角色。专项整治最终也并不是工商所“行政执法”，而是超市“自纠自查”。
1704431154
1704431155
这种“相互依靠、相互利用”使得工商所与市场的关系不同于药监、质检等部门和市场的关系，甚至与工商局经济检查大队（科）和市场的关系也不同。在工商所人员看来，工商所和市场还有某种协作共存关系。这不仅是由于工商所需要依靠市场完成一些市场管理的工作，而且由于工商所是基层机构，“和市场经常打交道，也不能弄得市场的人看到你就和你有仇似的。我们工商是老部门了，虽然我们并不是和每个经营户都熟，但就算我不认识他们，他们也大概认识我们。”与工商所不同，“药监、质监是新成立的部门，他们要查就查得很死。”[58]所长以前在分局经检大队工作，他说：“以前在经检办案，说不说就上十万，罚得很狠的。现在，在所里和市场这些都很熟了，你也不好意思罚这么狠了。”[59]在工商所人员看来，市场和药监、工商经检部门之间的关系更倾向于某种“单向”的关系。因而，“市场更求着药检、质检等部门”。“市场主办方一般也是要花了大力气，包括人力物力，甚至可以说是财力去建立和药监这些部门的关系。”[60]
1704431156
1704431157
最后，制度化的社会联系。与各种“关系”不同，在工商所辖区内还存在一些特殊的工商户。这些工商户的“特殊”在于他们与工商所建立的联系是由国家正式制度安排所确认的。他们包括个私协分会理事、“光彩之星”、“重合同守信用企业”以及工商所聘请的“特邀社会监督员”等。
1704431158
1704431159
虽然对于国家制度安排的目标而言，这些制度大多流于形式，然而，它们却有其制度设计之外的作用，那就是建立了工商所与这些特定工商户之间的制度化的联系。这对于“个私协分会理事”和社会特邀监督员两者而言尤为明显。工商所人员就认为，个私协分会理事与其它工商户之间没有什么联系，他们就只能代表他们自己，除了出国考察等好处外，担任理事最大的收益是加强和工商所的联系，获得更多资源。“比如，有一个理事开了一个酒楼，有各个部门管，包括工商、城管、公安、消防、街道等等，我们章程里写，协会就是桥梁，桥梁是什么，就是帮助大家建立各种联系，那我就会介绍相关部门的人给他认识，认识了，其它的他就知道怎么做了，就好办事了。”[61]对于特邀监督员，工商所人员认为：“他们没有用，就算有什么作用，也是相互利用、相互依赖。”[62]工商所每年都有发展“重合同守信用”企业的任务，作为考评的标准之一。通过这个工作，工商部门可以获得一笔不小的收入。同时，对于企业而言，除了可以获得工商部门认定的“社会信用”外，也可以建立与工商所的关系。有的企业就是为了建立与工商的关系，才愿意支付这笔费用来获得“重合同守信用”的匾牌。辖区内的一个批发市场就是“重守”市场，工商所人员就评价说：这与其说是证明它重合同守信用，不如说是证明它和工商有关系。一家成人用品市场就有“光彩之星”、“重和同守信用”等十几幅牌匾，并且，经理还十分骄傲地告诉其经营户，他是区药检局的特邀社会监督员。
1704431160
1704431161
第三，行政执法的随意性。虽然在田野调查中，笔者试图理解工商所行政作为或者行政不作为的原因，但是，最终却发现，有时候执法人员的行为只能用“随意”来解释，难以找到其“标准”。不仅从法律法规规定上难以理解，从关系腐败等角度也难以解释。在以罚没任务的完成作为最重要监控方式的情况下，工商所执法人员有时只是因为当事人态度等来决定是否作出行政处罚，有时他们自己也说不清楚为什么要处罚这一家而不处罚另一家。
1704431162
1704431163
（三）行为逻辑之三：国家加强监控的手段与选择性执法
1704431164
1704431165
在工商所行政执法中，国家难以监控工商所按照市场巡查制的要求实现全面、动态和分层分类的市场管理。在将下达罚没任务作为最主要或者最“常规”的监控方式的情况下，工商所在市场管理中有相当大的操纵空间，国家仍然无法确保工商所对所有的市场违法违章行为都进行查处，市场管理存在相当的漏洞。为了克服这种管理的漏洞，促进国家市场管理目标的进一步实现，国家求诉于责任追究制、市场综合和专项整治以及开通各种类型的投诉举报专线。通过这些方式特别突出了国家市场管理中的政策重点，由此加强了国家代理人监控的“力度”和对于社会的回应性，使得工商所在市场管理中不得不贯彻这些市场管理的政策重点。
1704431166
1704431167
1.责任追究
1704431168
1704431169
除了完成罚没任务以外，各级政府制定的各种责任追究制使得如何避免承担责任成为影响工商所行政执法的重要因素之一。工商局领导就反复强调“工商干部要善于保护自己”。这使得工商所加大了对辖区内可能产生事故隐患的市场违法经营的查处力度，减小了“关系”可以通融和回旋的余地。然而，责任追究同样受到完成罚没收入任务的影响，工商所人员规避责任追究的策略也使得这种监控方式存在局限。
1704431170
1704431171
工商所的制度安排和绩效考评评分标准在一定程度上反映出市场管理中的政策重点。比如，分类管理规定对于B类实行重点监管，180天巡查一次。工商所“打假”工作的考评项目中，“健全并落实各项日常管理制度得30分，辖区内没有发生被国家、省市有关部门通报或者组织查处的重大案件得20分，被国家或省带黑帽的扣10分，被国家有关部门通报或组织查处的每件扣3分，被省市有关部门通报或组织查处的每件扣3分。”在工商所打击传销工作的考评项目中，“辖区内未发现大规模的传销活动得10分，发生一次100人以上参加的传销活动扣2分，50人以上100人以下参加的每次扣1分，辖区内没有发生被国家省市有关部门通报或组织查处的重大案件得20分。”[63]
1704431172
1704431173
在实际工作中，工商所不仅要完成罚没任务，而且还要特别对重点高危行业实行重点监管。按照工商所人员的经验，凡是辖区内有重点高危行业的经营户开业，如果它没有营业执照并无法办到营业执照，一般最好要立即对其进行行政处罚。处罚执行后，如果这些经营户还要继续经营并导致事故发生，工商所也就大致没有责任了。因为这些经营户是由于无法取得前置审批而难以进行工商登记，如经营户继续经营，由于工商部门已经进行处罚，其它前置审批部门就应该承担相应管理责任。
1704431174
1704431175
在A工商所辖区内无照经营的摸底和查处意见清单中，就可以看到，酒吧这样的高危行业属于“依法取缔”范围，而诸如商铺、百货和美容等无照经营就属于“引导办证”的范畴。在田野调查过程中，工商所辖区内新开一家酒吧，工商所执法人员一直催促该酒吧尽快办理各种前置审批和工商登记。由于该酒吧在省工商局直属分局下属的工商所管辖的市场内，因而，两个工商所积极协商厘清对酒吧工商登记和无照经营查处的权限，以保证两个工商所都能够避免以后可能承担的责任。
1704431176
1704431177
并且，在这些属于国家市场管理政策重点的行政执法中，“关系”回旋的余地相对就小一些。在一次城中村综合整治中，街道办一名工作人员为一个无照小诊所向工商所执法人员托关系，工商所的执法人员完全不予理会：“这种无照诊所，这些人还敢帮它说话，也不怕以后出大事。”[64]
1704431178
[
上一页 ]
[ :1.704431129e+09 ]
[
下一页 ]