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同时，另外一些市场整治却最终沦为一种形式。比如，根据食品安全专项治理的要求，工商所要上报检查市场多少个、检查店铺多少个、立案查处多少宗、责令整改多少户、查扣不合格商品多少件、没收违法所得多少元等。但是，工商所却往往在报送报表中避实就虚，在报表中填写检查了若干个市场或者店铺，但在立案查处多少宗、责令改正多少户、查扣不合格商品多少件等几项中都填写零。也就是说，完全无法通过报表了解工商所究竟是否真正地检查了这些市场或者店铺，因为没有任何具体的检查结果。再比如，打击传销专项整治的报表要求填写出动人次、出动车辆、清查场所、取缔窝点、遣散人员、解救群众、停水停电、治安拘留、刑事逮捕、法院起诉等诸多方面的数量，但是，工商所往往在报表中前三项填写若干数目，而对后面的几项却都填写零。
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其次，在综合整治中，行政处罚程序时常难以得到遵从。综合整治往往是针对平时行政执法的“死角”。在正常的行政处罚程序下，当工商所以罚款形式进行的行政处罚无法执行时，工商所也就无法获得罚没收入，因而，它对这些违法经营不进行查处，造成了市场管理的死角。所以，综合整治往往并不遵从正常的行政处罚程序，而通过更加强制性的手段来取缔和制止违法经营。并且，综合整治由多个执法部门参与有关，这使得不遵守行政处罚程序可能带来的行政执法责任混淆不清，也促成了行政执法程序的缺失。
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在一次A工商所参加的城中村的综合整治中，工商所的行政执法行为与工商所日常注重行政执法程序的执法行为形成鲜明对比。
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在执法资格上，在这次由街道办组织的综合整治中，除了工商所、派出所、城管、城中村社区民警参加外，街道办、出租屋管理队和城中村的治保队等无执法资格的人员也参加。并且，街道办不仅是组织者，更是实际的执法者。在这次综合整治之前，街道办已经将城中村内各种它认为应该进行查处的对象进行了摸底，并登记在册。由于街道办、出租屋管理办等没有行政执法权，因而需要工商所等行政执法队伍参加，但是，街道“只是叫穿制服的人来壮壮声势”。在整个执法过程中，工商、城管、公安等的工作人员就是跟着走、站着看、聊聊天、有时插几句话。财物的扣留、没收都是街道办工作人员命令搬家公司在进行。工商所的人员甚至不知道具体查处的是什么，为什么要没收财物，没收了什么财物，财物如何处置。公安人员也都没有佩戴警具，出租屋管理和治保队人员却都携带了大铁棍。
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在处罚程序上，整个执法过程当中，没有任何行政处罚的告知和文书通知，没有下达应有的询问通知书、扣留财物清单、行政强制措施审批表、行政处罚决定书等等。财物的扣留由街道办指挥搬家公司全部运走，不知去向。在日常办案过程中，工商所人员对于查处非商用房中的经营者特别注意不能“擅自进入民宅进行检查”。但是，在这次清理中，乱哄哄的检察队伍直接进入几个拾垃圾户的家中，丝毫没有“民宅”概念。在检查其中一家时，门窗紧锁，街道负责人说不好撬门，但是他强调不是不敢撬，是嫌麻烦，怕扯皮。在工商所人员看来，综合整治一般都是各个部门参加，权责不明确，谁都不用对于其中发生的问题负主要责任。
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再次，综合整治增大了国家与社会发生暴力冲突的可能性。虽然被清理对象并非都敢于或者意欲与执法队伍发生冲突，但是，由于综合执法本身的特性，暴力冲突时常在综合整治中发生。
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在我参与的城中村综合执法中，被清理对象有四种不同的态度。第一种是顺从。在对几户存在安全隐患的出租屋的清理中，街道办让搬家公司将出租屋内的物品运走。被查的住户没有任何辩解和争执，甚至没有询问为什么进入自己的家将自己的财物搬走。第二种是找关系。在查处一家无照快餐营业点时，老板到处打听找谁可以负责归还他的餐具。当他打听到是街道办负责时，问到街道办地址就走了。第三种是逃避。一些听到风声的经营户已经将档口门窗紧锁。第四种是抗议。一名被没收了拾垃圾的铁桶的男子，追赶检查队伍，边走边骂，问为什么把他拾垃圾的铁桶收走，还让不让他活了。但是，检查队伍没有人搭理他，似乎每个人都觉得不关自己部门的事。
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虽然这次整治中这种抗议并没有导致暴力冲突，但是，有时抗议会直接引发冲突。在日常的市场管理中，工商所行政强制措施一般都是在不会引发冲突的情况下实施。在田野调查期间，工商所在一次对于无照讨债公司的检查过程中，公司的工作人员将财务资料转移并暗示暴力威胁，这个举报线索也就不了了之，工商所人员避免可能的冲突。但是，综合整治不同。一般而言，所谓“综合整治”一定有公安部门的参加，提供强制力的支持。在这个过程中，依靠强力或者强力威胁而不是依靠正常的行政处罚程序成为行政执法的主要手段。在国家加大查处“力度”，并有国家强制力作为后盾的时候，相对于日常的市场管理，综合整治中的暴力冲突可能性大得多。比如，广州市2005年的一次对于无照经营的综合整治中，由于检查队伍强行撬门，引发了店主和公安人员的冲突，最终，档主夫妇因“妨害公务罪”受到起诉。[72]
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当然，冲突也非工商所的意图。为了避免可能产生的暴力冲突，工商所有时候会在综合整治前，提前发放责令改正通知书，并警告经营户要将所有财物搬走，停止营业，否则清理当天撬门全部没收。田野调查期间，对于无照拉面馆的整治就是这样的情况。但这样一来，清理的“力度”就打了折扣，因为就算综合执法队伍来撬门也没收不了什么东西，整治一结束，经营户又重新开张营业。
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最后，在综合整治中，清理对象往往是出租屋内的外来居住者和经营者，而不是承忠村中的本地居民，这影响了行政执法的公平性。按照查处无照经营的相关规定，工商部门可以对提供无照经营场所者进行行政处罚。但是，据工商所工作人员介绍，工商所不仅不会处罚出租经营场地的村民，一般也不会查处村民的无照店铺。一方面，因为街道办也是依靠城中村的村委等来调查、摸底清理情况，所以肯定不会清理自己人；另一方面，工商所人员还认为，“处理城中村里的当地人，万一引起全村村民围攻，问题就大了。”而与外地人就算发生冲突，一般不可能是大规模的。但是，工商也并非完全不查处城中村村民的市场违法经营，在上面查处的“力度”加强时，工商所就不得不去打破这种“日常”形成的规则，国家与社会冲突的可能性也由此增大：在田野调查结束后，广州就发生了一起城中村村民围攻检查私宰猪肉的工商人员的事件。[73]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428217]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 四、作为社会控制手段的个私协
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从市民社会研究的角度出发，许多研究者对个私协是否产生了展现出市民社会发育的因素进行了探讨，并作出了不同的判断。福斯特（Foster）对于烟台个私协会的研究，南威特（Nevitt）对天津市级和区级个协的研究，安戈（Unger）对于北京市朝阳区个私协的研究都认为，从个体劳动者协会的运行并不能够看到市民社会发育的萌芽。[74]
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与这种观点不同，本书发现，个私协的成立原则与摊贩联合会完全相似：它们是国家社会控制的手段。但是，这时期，个私协和工商所个私协分会都并不能发挥如摊贩联合会那样的作用，它发生了所谓的“运作逻辑的替代”：虽然国家成立个私协的初衷和维持其存在的合理性和合法性的仍然是市场管理群众路线的逻辑，国家将个私协及其分会作为国家在市场管理领域重要的社会控制手段，然而，事实上它在实际运行中已经偏离了国家的目标，日益变成一个提供工商部门预算外资金的工具，支撑其存在和运行的逻辑与其成立的逻辑已经发生了潜在的转移。如今，由于个私协基层组织体系的薄弱，它仍然难以对于国家市场管理有所助益。
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（一）个私协：“运作逻辑的替代”
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80年代，为了加强对个体工商户和私营企业的管理，国家成立了个体劳动者协会和私营企业协会，并将个私协分会建立到工商所，作为国家社会控制的重要依靠力量之一。但是，由于缺乏严密的基层组织和草根组织，与摊贩联合会不同，个私协分会难以把分散的个体工商户和私营企业组织起来，而是依靠国家赋予的行政审批权来加强对于个私人员的管理。这种审批权最终又成为了个私协分会收取会费的强制手段。由于个私协分会缺乏相对于工商所的独立性，这些会费成为了工商部门预算外资金的重要来源。在这种情况下，个私协在市场管理中扮演的角色违背了国家成立它的初衷，它不仅于社会的组织和利益表达无意义，于国家实现其市场控制的目标也没有帮助。因而，可以说，这时期的个体劳动者协会和私营企业协会发生了所谓的“目标替代”，它们从国家社会控制的手段演变为工商部门的预算外资金来源。
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图5—1 全国个私协机构和工作人员数量变化图（1987—1999）
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个私协的产生与摊联会以及小商贩联合会的建立有相似的社会经济背景。在80年代，国家开始恢复个体工商户和私营企业工商登记后，个私协随之成立。广州1983年6月成了广州市个体劳动者协会，[75]1989年4月，广州成立了私营企业协会。[76]与摊联会和小商贩联合会不同，国家明确规定了地方各级个体劳动者协会“接受同级工商行政管理局和上级个体劳动者协会的指导”，而不再由工商联领导，此后，个体劳动者协会在相当长的时间内都是属于工商管理部门内设的一个事业单位。
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在组织架构上，个私协的基层组织只建立到工商所；而没有在各市场中设立分会，也没有将固定、流动个体工商户或者私营企业分段分片设立基层分会，更没有建立起各种具体执行国家政策和将会员组织起来的草根组织。在工商所，个协分会取消了主委、委员的设置，分会设立会长、干事、秘书以及理事。除了从个体工商户和私营企业中产生个协理事和私协理事外，其分会会长、干事都是工商所干部兼任，个私协的组织独立性进一步丧失。在这样的情况下，个私协会组织机构和会员的不断增加并不意味着国家将个体工商户和私营企业更广泛地组织起来，相反，个私会员在协会中仍然是一盘散沙。
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在市场管理上，与摊贩联合会不同，由于个私协分会组织的松散和独立性的丧失，这时期，国家利用个私协加强对于个体户和私营企业进行管理的方式，不再是通过建立严密、深入最基层的个私协组织，而是通过推动个私人员思想教育和严格的审批制来加强这种控制。
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一方面，这个时期，国家强调对个体工商户和私营企业进行思想改造，以将它们控制在社会主义轨道之内。比如，80年代，广州市个协就协助宣传部和工商局，开展了“橙色计划”，它通过正规的教学形式，对个体户进行政治理论、职业道德、经营方法三方面教育的培训计划。到1990年，广州市参加培训的个体户逾10万名，占全市个体从业人员总数的90％。
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另一方面，国家通过赋予个私协广泛的审批权来加强对于个私从业人员的控制。与如今的个私协不同，在国家推行政府和社团分离的改革前，个私协是个体工商户和私营企业的“主管部门”，它具有相当大的行政权力。所谓“主管部门”，意味着任何需要“单位”盖章的文书，都需要协会审批核准盖章。比如，办理结婚证、护照、驾驶证、财务证等中需要的单位证明或介绍信，个体户和私营企业人员的小孩考上大学需要的单位意见等等。这种审核核准权是基层个私协最重要的协助“市场管理”的方式。[77]在个私协工作人员看来，当时的个私协拥有的这种“主管部门”所具有的权力，也是与如今的个私协最大的区别。
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对于个私协和工商部门机构而言，“主管部门”的权力带来的是：个体户和私营企业“不敢不入会（交会费），不入会，就不给你盖章”。[78]国家试图通过赋予个私协广泛的审批权力来实现其社会控制的目标，但是，工商部门和个私协却成功地利用这种权限，寻求自身的利益。