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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 第六章 结论
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对于国家基础权力的讨论并不意味着它和国家绝断权力的截然区分，只是新兴民主国家面对的国家失败和国家建设问题使得国家基础权力的发展理应成为可以进行单独分析的对象。并且，国家基础权力本身也隐含着对于国家绝断权力的制约：国家基础权力发展对于国家代理人任意权力的制约促进了市民社会权力的伸张，正是将国家基础权力作为国家权力相对独立的纬度才使得国家与社会的互强成为可能。
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在比较政治学和中国研究中，学者们对于国家基础权力的探讨给我们提供了丰富的理论资源和睿智的经验分析。研究者从权威主义和共产体制的研究角度考察国家基础权力发展的影响因素，并以此为标尺勾勒1949年后国家基础权力演变的轨迹，由此对1978年后国家基础权力究竟是日益衰败还是逐步改善产生了不同的判断。
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与这两种研究视角不同，从国家建设的视角考察1949年后中国国家基础权力的演变，可以使我们不仅仅将共产体制国家或者权威主义国家的民主转型作为变化的衡量尺度，还可以将新政权国家建设历史进程中的变迁和延承纳入研究视野，从而，让我们从另一个侧面认识1949年后国家政权的历史和现状、把握中国国家政权体系演变的脉搏。
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本书的研究从国家建设的视角出发，以工商所为研究对象，勾勒广州市工商所历史和现实运作的图景，聚焦于以下三个问题：第一，1949年后中国国家基础权力究竟发生了何种演变？第二，1949年后影响国家基础权力发展的因素是什么？第三，国家基础权力如何影响了国家与社会关系的展开？
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在寻求这三个问题的答案的过程中，一方面，本书从国家建设的角度把握不同于权威体制和共产体制研究视角下的1949年后国家基础权力演变的轨迹；另一方面，本文试图探索1949年后中国国家基础权力演变与欧洲国家形成过程中国家基础权力发展的异同。由此，通过案例分析得出以下初步的结论。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 一、1949年后国家基础权力的演变图景
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从国家建设的角度考察国家基础权力的演变，可以使我们不仅仅看到后权威主义体制的持续存在或者市民社会的发育成长，也不仅仅看到群众路线、政治运动等独特的社会控制和代理人监控方式在1978年后的消失或者延存。在广州市工商所的案例研究中，国家建设的研究视角从另一个侧面展现了1978年前后两个阶段统治者国家建设过程中所面对问题的延承和变迁，勾勒出了1949年后国家基础权力的不同演变轨迹。
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首先，1978年前，与欧洲国家形成的过程相似，统治者国家建设中同样面对如何供给不断向基层延伸的国家机构的问题。并且，为了解决财政经费不足的难题，国家同样规定这些机构从其承担的行政管理任务的收益中开支。与欧洲国家形成的经验相比较，这时期，虽然基层市场管理机构的这种经费体制并没有产生世袭制行政体系的职权私有和赤裸裸的私利攫取，国家市场控制的目标并没有被严重扭曲或者完全落空，但是，它同样阻碍了人员正规化建设，并促发了基层市场管理机构的逐利导向，导致了各种市场乱收费现象。
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在广州市工商所的案例中，1978年前市场管理的群众路线和政治运动促进了国家市场控制目标的实现，从而也掩盖了国家政权建设存在的问题，即财政经费的不足限制了基层市场管理机构的建立和完善。在广州，国家无法提供基层市场管理机构稳定的财政经费供给，这严重阻碍了国家基层市场管理机构建设的努力。新政权建立之初，由于缺乏财政经费，国家无法供给区级市场管理机构，而只能从收取的摊贩税提成手续费解决。在这种情况下，国家更不可能建立区县级以下的基层市场管理机构。为了加强市场管理，国家不得不依靠市场管理的群众路线来延伸国家权力的触角：国家推动建立了摊贩管理委员会、摊贩联合会等摊贩组织，并在社会经济各个部门和基层政权中建立了广泛的基层市场管理网络。这两者一直延存到“文革”时期。
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60年代初，为了加强对于小商贩经济的控制，广州市成立了市场管理费所和工商行政管理所，这也是国家市场管理机构第一次延伸到基层。但是，国家仍然没有能够提供基层市管机构稳定和有保障的经费供给。按照规定，广州市的市场管理所和工商行政管理所都从市场管理费和罚没收入返还中开支，并规定市管费统一由区县级工商局管理。“文革”后期，国家曾经下文将工商所人员经费全部纳入财政开支，但是，仍然允许工商所收取市管费，并明确了罚没款按比例返还政策，形成了工商所“吃杂粮”的经费体制。
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欧洲国家形成过程产生的世袭制行政体系中，国家机构自给自足的经费体制可能使得其代理人利用统治者赋予的职权攫取超出统治者允许范围的利益，后果是职权的垄断性占有和广泛地利用这种职权牟取私利官员的广泛存在。
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这时期，虽然基层市场管理机构这种经费体制带来的问题远没有世袭制下产生的陋弊严重，但是，它并非没有带来问题。财政经费的缺乏不仅使得基层市管机构的建立受限，而且在市管费收入由市管机构坐收坐支的情况下，基层市场管理机构的逐利导向已经显现出来，各种市场乱收费难以杜绝。鉴于这些乱收费的盛行，国家曾试图改变基层市管机构的经费体制，下令禁止收取市管费，基层市管人员由原调出单位供给。但是，由于基层市场管理机构的经费无法得到保障，因而改革无法得到落实，而这又带来乱收费的滋生。国家的政策在基层市管经费保障和禁止乱收费之间纠结。同时，自给自足或者“吃杂粮”的经费体制还使得这时期基层市场管理机构的人员正规化难以完全实现。虽然政府一再强调清退临时人员，但是广州市的基层市管临时人员和正式人员同步增长。
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其次，从统治者国家建设的角度考察工商所的演变，可以从另一个角度看到国家基础权力在1978年后的延续和改变。这种延续和改变不仅体现在市场管理领域群众路线的退出，国家对于政治运动的抛弃和意识形态约束的淡化，更体现在工商所建设所面对的经费问题的延承和统治者国家建设的努力上。
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一方面，80年代后基层市管机构逐利导向的膨胀及其导致的管理职能的扭曲并非是与1978年前的断裂，相反，它们正是那个时期的遗产。六七十年代逐步建立的工商所“吃杂粮”经费体制在1978年后的延存，扭曲了统治者推动国家基础权力发展的努力，使得工商所的演变背离了统治者国家建设的初衷。1978年后，随着集市贸易、个体经济的发展，国家逐步增加工商所机构人员，建立专管员和驻场管理的市场管理制度，并实行岗位责任制。但是，在建立新机构和增加新编制的同时，国家不得不继续允许将市场管理费和罚没收入返还作为工商所经费的重要来源，并新增加了个体工商户管理费的收取。在这种经费体制下，工商所协管员迅猛增加，其增长速度甚至超过了正式人员的增加速度。在岗位责任制下，工商所追求“两费”和罚没收入的目标进一步强化。较之于60年代，各种乱收费和乱罚没更加泛滥，工商所成为乡镇、工商分享或者争夺管理费收入的机构，工商所体制也难以得到稳定。
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另一方面，从统治者国家建设的角度，又可以看到90年代中后期国家逐步推动了工商所经费体制改革以及工商所制度建设。A工商所的案例研究表明，与1978年前相比较，统治者国家建设的改革使得国家基础权力得到了加强。在经费体制上，从60年代市场管理所经费自给自足、市场管理部门对市场管理费坐收坐支，到如今“两费”和罚没收入基本上实现了收缴分离和罚缴分离、“两费”纳入了预算管理；在人员正规化上，从60年代正式人员编制配备严重不足、基层市场管理网络瓦解人员正规化的努力，到80年代以来协管员的迅猛发展，直至90年代末以来停止招聘使用协管员、逐步清退协管员和市场服务人员、留用的临时人员的执法资格也得到清理；在市场管理方式上，从60年代和80年代的驻场管理和专管员制度，到如今市场管办分离得到落实、市场巡查制得以推行、12315建设与社会自身权益意识的发展相互呼应，工商所市场管理范围得到扩大，促进了国家市场管理目标的实现；在行政处罚程序上，从60年代庞大的基层市场管理网络侵蚀原本就处于雏形阶段的处罚程序，到80年代工商所人员“说扣就扣”、“说罚就罚”，到如今逐渐落实《行政处罚法》的规定、取消工商部门的银行划拨权，从而使得为了收取无照经营户管理费而纵容无照经营的问题以及为了追求罚没收入而进行乱罚没的现象得到改善；在工商所体制上，从60年代徘徊于是否垂直于区县工商局与受街道乡镇领导之间，到80年代不顾国家三令五申仍然反复发生下放乡镇的现象，到90年代通过达标建设使得工商所体制得到稳定。
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虽然工商所的改革仍然存在很多局限，在许多地方，沉重的经费和罚没压力使得工商所追求管理费收入和罚没收入带来的问题依然突出，但是，我们仍然可以看到工商所在正式制度安排上的发展和完善。如果没有90年代以来的工商所改革，没有国家建设的进一步推进，1978年前工商所经费体制延承的问题可能在原有的制约因素消失后带来更大的挑战，欧洲国家世袭制行政体系存在的种种弊端可能在今天重演。正是由于近十多年来工商所在正式制度安排上的建设，才使得在群众路线、政治运动和意识形态约束退出历史舞台后，工商所经费体制遗产所带来的问题没有完全失控。[1]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、影响因素：财政供给与国家基础权力演进
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在关于工商所演变的研究中，从国家建设的视角出发，统治者国家建设的努力、国家建设中面对的财政供给问题以及路径依赖是影响国家基础权力演变的三个重要因素。同时，从统治者国家建设角度出发，更凸显了1949年后新政权独特的社会控制和代理人监控问题解决方案。从中我们可以对1949年后的中国和欧洲国家形成过程中国家基础权力的演变经验作出初步的比较。
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