1704431550
1704431551
一方面，80年代后基层市管机构逐利导向的膨胀及其导致的管理职能的扭曲并非是与1978年前的断裂，相反，它们正是那个时期的遗产。六七十年代逐步建立的工商所“吃杂粮”经费体制在1978年后的延存，扭曲了统治者推动国家基础权力发展的努力，使得工商所的演变背离了统治者国家建设的初衷。1978年后，随着集市贸易、个体经济的发展，国家逐步增加工商所机构人员，建立专管员和驻场管理的市场管理制度，并实行岗位责任制。但是，在建立新机构和增加新编制的同时，国家不得不继续允许将市场管理费和罚没收入返还作为工商所经费的重要来源，并新增加了个体工商户管理费的收取。在这种经费体制下，工商所协管员迅猛增加，其增长速度甚至超过了正式人员的增加速度。在岗位责任制下，工商所追求“两费”和罚没收入的目标进一步强化。较之于60年代，各种乱收费和乱罚没更加泛滥，工商所成为乡镇、工商分享或者争夺管理费收入的机构，工商所体制也难以得到稳定。
1704431552
1704431553
另一方面，从统治者国家建设的角度，又可以看到90年代中后期国家逐步推动了工商所经费体制改革以及工商所制度建设。A工商所的案例研究表明，与1978年前相比较，统治者国家建设的改革使得国家基础权力得到了加强。在经费体制上，从60年代市场管理所经费自给自足、市场管理部门对市场管理费坐收坐支，到如今“两费”和罚没收入基本上实现了收缴分离和罚缴分离、“两费”纳入了预算管理；在人员正规化上，从60年代正式人员编制配备严重不足、基层市场管理网络瓦解人员正规化的努力，到80年代以来协管员的迅猛发展，直至90年代末以来停止招聘使用协管员、逐步清退协管员和市场服务人员、留用的临时人员的执法资格也得到清理；在市场管理方式上，从60年代和80年代的驻场管理和专管员制度，到如今市场管办分离得到落实、市场巡查制得以推行、12315建设与社会自身权益意识的发展相互呼应，工商所市场管理范围得到扩大，促进了国家市场管理目标的实现；在行政处罚程序上，从60年代庞大的基层市场管理网络侵蚀原本就处于雏形阶段的处罚程序，到80年代工商所人员“说扣就扣”、“说罚就罚”，到如今逐渐落实《行政处罚法》的规定、取消工商部门的银行划拨权，从而使得为了收取无照经营户管理费而纵容无照经营的问题以及为了追求罚没收入而进行乱罚没的现象得到改善；在工商所体制上，从60年代徘徊于是否垂直于区县工商局与受街道乡镇领导之间，到80年代不顾国家三令五申仍然反复发生下放乡镇的现象，到90年代通过达标建设使得工商所体制得到稳定。
1704431554
1704431555
虽然工商所的改革仍然存在很多局限，在许多地方，沉重的经费和罚没压力使得工商所追求管理费收入和罚没收入带来的问题依然突出，但是，我们仍然可以看到工商所在正式制度安排上的发展和完善。如果没有90年代以来的工商所改革，没有国家建设的进一步推进，1978年前工商所经费体制延承的问题可能在原有的制约因素消失后带来更大的挑战，欧洲国家世袭制行政体系存在的种种弊端可能在今天重演。正是由于近十多年来工商所在正式制度安排上的建设，才使得在群众路线、政治运动和意识形态约束退出历史舞台后，工商所经费体制遗产所带来的问题没有完全失控。[1]
1704431556
1704431557
1704431558
1704431559
1704431561
转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、影响因素：财政供给与国家基础权力演进
1704431562
1704431563
在关于工商所演变的研究中，从国家建设的视角出发，统治者国家建设的努力、国家建设中面对的财政供给问题以及路径依赖是影响国家基础权力演变的三个重要因素。同时，从统治者国家建设角度出发，更凸显了1949年后新政权独特的社会控制和代理人监控问题解决方案。从中我们可以对1949年后的中国和欧洲国家形成过程中国家基础权力的演变经验作出初步的比较。
1704431564
1704431565
首先，从国家建设的视角出发，统治者国家建设的努力是国家基础权力发展的重要推动力量，将阻碍国家基础权力的因素完全归结于权威主义体制忽视了统治者在国家建设中扮演的作用。同时，强调统治者国家建设的努力也并不意味着否认统治者推动国家基础权力发展存在的局限性，以及社会在推动国家基础权力发展过程中理应发挥的作用。
1704431566
1704431567
在欧洲国家形成的讨论中，关注的焦点是税收机构的官僚化、理性化及其渗透到社会的过程。而统治者被认为在这个过程中存在利益驱动去推动这个进程，比如，战争对于资金汲取的压力或者天生的税收最大化的利益目标。与欧洲国家形成的经验不同，在第三世界国家研究中，能否构造一个能够执行经济政策，提供社会服务和维持公共秩序的国家基础被认为是第三世界国家最主要的任务和挑战。[2]以规则制定为核心的监管被认为是取代或者说是边缘化了战争、税收和财政支出这三大现代国家功能。[3]因而，学者们更多关注的是如何通过国家建设或者国家重建来构造一个理性的、制度化的官僚体系，增强国家的治理能力，避免成为失败国家。福山（Fukuyama）就直接把“国家建设”定义为“新的政府制度的创立和已有制度的加强”。[4]
1704431568
1704431569
那么，对于承担了其他公共职能的国家制度安排来说，特别是那些社会监管（social regulation）的部门，统治者有着与对于税收汲取同样的压力或者动力去推进其向社会渗透并逐步理性化的进程吗？是否这些国家基础的形成与发展以及相应的国家基础权力的完善与发展，依然有赖于统治者的推动？
1704431570
1704431571
在一些研究者看来，对于亟需构造一个能够有效地履行公共职能政府的第三世界国家，讨论国家基础权力的发展不能仅仅停留在把统治者当成是国家基础权力发展的最终推动力，因为只是强调统治者对于国家政权建设的意义，会忽视第三世界国家统治者往往是国家基础权力衰弱的根源而不是强大的根源，国家的整个行政体系运作往往由统治者的任意权力所左右。由此，研究者认为，国家与社会的关系理应成为影响第三世界国家基础权力发展的核心问题。他们强调，市民社会的发展可以产生一种国家与社会的相互增权（mutual empowerment），市民社会力量的成长可以推动国家的强大。[5]并且，这种国家的强大不是国家的绝断权力的增强，而是国家基础权力的增强。[6]
1704431572
1704431573
在本书的工商所案例研究中，统治者力图延伸其社会控制的触角推动了国家社会控制能力和代理人监控能力的发展，从而推动了国家基础权力的发展。国家市场管理的触角在统治者不断试图控制公有制以外的社会经济空间的过程中延伸，以实现国家权力向社会的渗透。50年代初期，为了管理庞大而分散的摊贩，国家对于摊贩进行了整理，并推动了摊贩联合会的建立；50年代中期，为了控制重新开放的自由市场，国家建立了庞大的基层市场管理网络；60年代初，为了控制新生的小商贩经济，国家建立并完善了市场管理所和工商行政管理所，并重新恢复小商贩联合会；80年代初，个私经济的发展也使得国家推动了工商所机构人员的增加；90年代，工商所经费体制改革和工商所制度建设得到推行，为将工商所建设成为基层市场管理和行政执法机构奠定了基础。
1704431574
1704431575
虽然统治者不断试图延伸其社会控制的触角，从而推动了国家政权建设，成为了国家基础权力发展的重要推动力量，但我们也看到统治者推动国家建设的局限性。在工商所改革过程中，国家内部各种利益的缠结是实现工商所改革的阻碍力量，地方政府、财政部门和工商部门本身对于收入和利益的追求，阻碍了工商所的理性化建设和财政经济体制的改革。利益的纠结使得统治者在一定程度上缺乏深化改革的动力和压力，关于财政经济体制和工商所市场监管等方面的调整式改革虽然也有一定实效，但在一定程度上却往往为各种利益的追逐所规避。在这样的情况下，工商所的逐利导向难以彻底改变，当工商部门以预算收入目标代替了市场监管目标时，国家难以依靠工商所来实现其市场监管的目标，从而阻碍了国家基础权力的进一步发展。
1704431576
1704431577
因此，在案例研究中，一方面，在很大程度上而言，统治者国家建设的努力在相当长时期内都是中国国家基础权力演变的“实际”推动力量；另一方面，我们也看到统治者至上而下的国家建设的努力的局限。在“应然”上，工商所改革和财政经费体制改革中所面对的各种利益纠葛可能恰恰说明社会需要在国家基础权力发展过程中扮演更加重要的作用。
1704431578
1704431579
其次，国家政权下延过程中，财政供给的不足影响了统治者实现其社会控制目标的方式，影响了统治者国家政权建设过程中所塑造的行政体系的运行基础，影响了统治者社会控制和代理人监控能力，从而，影响了国家基础权力的演变。
1704431580
1704431581
欧洲国家形成文献中对于世袭制和官僚制两种不同行政体系的研究认为，与官僚制中官员领取国家拨付的稳定、正常的薪水不同，世袭制中国家的代理人是依靠其行政任务中获取的收入来支付其薪俸。正是由于世袭制体系这种独特性，它产生的是官员对于职位和权力的垄断占有，在使得统治者权力得以进一步延伸到社会的同时，也带来了严重的监控问题。
1704431582
1704431583
与欧洲国家建设中所面对的问题相似，财政供给问题影响了国家实现其社会控制目标的方式。1949年后国家试图将政权延伸到更基层的地方，建立区县级以下的基层市场管理机构时，它不得不面对如何供给这些机构人员的问题。通过档案资料分析，在1949到1978年间，促进或者阻碍国家政权建设的因素并不能够全部归结于阶级斗争、政治运动或者市场管理的群众路线。在广州基层市场管理机构发展的考察中，市场管理群众路线带来了激励和约束双重问题，在“文革”时期产生了恶劣的后果，但是，我们不能将阻碍国家建立制度化、正规化的基层市场管理机构的原因完全归结于此。统治者国家建设过程中面对的经费难题是限制国家基础权力发展的关键因素。在一定程度上来说，正是由于统治者国家建设过程中面对的经费难题，才使得国家不得不求诉于市场管理群众路线来实现国家市场控制的目标。
1704431584
1704431585
进而，财政供给问题还影响了统治者所塑造的行政体系的制度框架，影响了行政体系的运行基础。与世袭制行政体系类似，基层市场管理机构建立之初，国家也规定了工商所从市场管理的收入中开支，而不是完全依靠财政支付的稳定薪水。由此，在统治者推动国家政权向基层延伸、以求进一步实现其社会控制目标的过程中，财政经费的不足不仅阻碍了五六十年代国家市场管理机构的下延，根源于财政经费不足而确立的工商所自给自足或者“吃杂粮”的经费体制还激化了工商所的逐利导向，带来了严重的代理人监控问题，从而扭曲了工商所的制度目标，阻碍了国家市场管理目标的实现。由于财政经费缺乏，广州市在1949年后相当长一段时期内都不得不依靠摊贩组织和基层市场管理网络来管理市场。直到1961年，广州市才第一次建立了基层市场管理机构，而且，还没有能够为它提供稳定的财政经费保障，而规定它从市场管理相关收入中开支。在这种经费体制下，工商所逐利导向已经表现出来。在财政经费不足的情况下，国家政策在治理基层市管机构乱收费和工商所经费保障中徘徊。
1704431586
1704431587
20世纪80年代后，国家逐步改革这种自给自足的经费体制而确立了工商所“吃杂粮”的经费体制，即工商所部分经费由财政经费供给，部分从“两费”和罚没收入返还中开支。90年代以后，国家进行了多次经费体制相关改革，但是，在案例研究中，根源于财政经费不足而确立的经费体制仍然未得到根本改变，仍然存在经费的收支挂钩。
1704431588
1704431589
在改革开放时期，工商所的这种经费体制使得工商所以追求“两费”和罚没收入为主要目标。在经费管理不严格以及行政处罚程序不规范的情况下，工商所拥有的大量部门资金造成了协管员数量的膨胀，各方对工商所管理费收入的争夺使得工商所体制难以得到稳定，更使得乱收费和乱罚没滋生，国家市场管理的目标遭到扭曲。90年代中期以后的经费体制改革和工商所制度建设，在一定程度上遏制了这种经费体制产生的激励机制对于工商所实现国家市场管理目标的影响。乱收费和乱罚没得到改善，人员正规化得到推进，工商所体制得到稳定，市场管理方式的改革和对社会回应性的加强等促进了国家市场管理目标的实现。同时，我们也看到收支挂钩的经费体制仍然塑造了工商所市场执法行为的逻辑，使得工商所纵容不能带来罚没收入的市场违法行为，并为各种社会关系对国家市场管理目标实现的侵蚀让渡出了空间，并进而使得国家不得不通过责任政治、专项综合整治和12315建设等来克服下达罚没任务带来的市场管理漏洞，这些方式同样也为工商所追求罚没收入的目标所侵蚀。
1704431590
1704431591
再次，在国家建设的过程中，影响国家基础权力演变的因素不仅仅是财政经费的不足，国家基础权力发展的路径依赖使得国家基础权力的演变常常背离统治者国家建设的初衷，超出统治者的控制之外，从而构成了统治者国家建设的困境。
1704431592
1704431593
在工商所的演变中，这种路径依赖体现出当国家允许工商所从“两费”和罚没收入返还中获取或者补足经费之时，工商所经费体制此后的演变轨迹的起点已由此确定，工商所经费体制以及其所影响的工商所诸多方面都不得不从这个起点演变发展，而无法跳跃到基于另外一个起点的演变轨迹中。具体而言，财政经费的不足是工商所自给自足或者“吃杂粮”经费体制的根源，这种经费体制在使国家政权向基层延伸成为可能的同时，也带来了严重的代理监控问题，侵蚀了国家基础权力的发展。然而，在国家建设的过程中，当统治者试图改革这种经费体制，以促进国家基础权力发展时，它却不得不面对财政经费不足以外的诸多新问题和新阻力。这些问题阻碍了经费体制的改革，并进而侵蚀了工商所制度建设。
1704431594
1704431595
在这种路径依赖中，如果我们将这种经费体制的产生和发展从其演变的轨迹中分别割裂下来，就难以完整地理解影响工商所经费体制改革的因素，难以把握国家基础权力在1949年后的演变和影响因素。一方面，影响国家基础权力的因素不仅仅在于财政经费的不足，因为随着工商所“吃杂粮”经费体制的确立，其衍生的各种问题使得经费不足不再是阻碍改革的唯一原因。统治者经费体制改革过程中面对的预算外资金和罚没收入的管理问题、地方政府和财政部门对财政收入和部门预算外经费的追求，以及对工商所履行市场管理职责的监控难题等构成了统治者改革的阻力，并规导了统治者改革的轨迹。另一方面，工商所经费体制改革的问题也不能单纯地归结于国家代理人追求经济收入的逐利导向，因为这种体制建立的根源是财政经费的缺乏。正是由于财政经费的不足才使得工商所开始收取“两费”，由此衍生出了统治者取消收费以及推行收支两条线的诸多阻力。
1704431596
1704431597
此外，这种路径依赖还使得我们将国家基础权力演变中统治者和国家代理人扮演的角色相结合。一方面，我们看到统治者对于国家基础权力的塑造作用。在案例研究中，国家代理人的逐利导向并非完全是统治者监控失控的产物，相反，是统治者创设的制度框架或者激励机制的产物。统治者国家建设的努力是国家基础权力发展的推动力量，统治者根据国家建设中面对的包括财政经费不足在内的限制，塑造了国家基础权力。另一方面，我们又可以看到国家代理人对于国家基础权力发展的影响。统治者并非能够操控国家基础权力的演变轨迹，工商所的逐利导向并非是统治者所意欲，也非其不同政策优先度或者相互冲突的政策目标的结果（比如，追求财政收入和实现市场管理目标的政策冲突）。统治者难以根本上改变工商所的经费体制是它难以解决对于国家代理人的若干监控问题的结果，其国家建设的过程不得不面对国家代理人的阻力。
1704431598
1704431599
此外，同样重要的是，这种路径依赖提醒我们，现有的体制遗产对于今后国家基础权力的演变将会发生重要的影响。在对于东欧国家的研究中，研究者已经发现，东欧国家重建中出现的财政问题，并非完全在于经济的衰退带来巨额的财政赤字，更深层次的原因在于原有财政体制转型中路径依赖所带来的诸多问题的交集。这种体制遗产而非经济衰退本身，造成了严重的财政赤字，从而严重影响了国家推行结构转型、经济发展、社会平等和其他社会经济目标的实现。[7]虽然这些国家采用了许多同西方国家十分相似的财政改革，然而，对于选举的考量、利益集团的争夺、政策遗产以及政治制度都限制了这些改革。[8]因而，如何逐步地推动财政理性化改革，如何克服改革的多重阻力，对于今后国家基础权力的演变具有重要的现实意义。
[
上一页 ]
[ :1.70443155e+09 ]
[
下一页 ]