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李鸿章在签约时气得口吐鲜血，割地、驻军让清政府沦落成像朝鲜、越南那样的藩属国。列强对结算币种反悔后，4.5亿两战争赔款的汇率损失成为压垮政府财政的最后一根稻草，两成五的财政收入白白地损失了。光绪皇帝相当清楚，支付《辛丑条约》的赔款需要帝国进行大量的国际贷款，清政府还将遭遇上千万两的汇率损失，再加上铁厂、电报、铁路诸多工商业贷款，中国的汇率损失将超过三千万两。
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清政府执政精英现在最苦恼的不是汇率损失，而是本国混乱的货币体系。英国首席谈判代表马凯的一句话，击中了清政府执政集团的痛处，他说中国的货币体系实在太混乱了。早在咸丰皇帝期间，户部曾推动过货币改革，发行过钱钞和银票两种纸币，但一度被寄予厚望的钱钞和银票将中国拖入了通货膨胀的泥潭，传统的制钱体制濒临崩溃。1883年的金融危机又冲垮了传统的钱庄票号，实体经济也卷入了金融危机之中，整个货币体系崩溃了。
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帝国官员开始疯狂地玩造钱游戏
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早在1887年，北京方面就下令沿海各省使用新式机械来铸造优质钱币，重塑制钱的价值，平衡金融与实业的发展。为了回收旧式制钱，政府允许商民在缴纳商业税与盐税时可以搭用制钱，并要求地方政府收回旧式制钱运送到京师集中处理。[18]货币铸造权下放到地方后，地方官开始大规模发行制钱，收支不平衡的问题很快暴露出来，中央预期的调控目标落空。
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时任两广总督的张之洞看准了机会，认为中央既然将制钱铸造权下放地方，那么地方一样可以申请铸造银元来对抗市面上的西洋银元。1887年2月，张之洞给北京方面提交了一份报告，报告中批评外国银元搅乱了中国货币体系。张之洞指出，外国银元不仅在广东，在其他地方也有流通，不少外国货币已经“霉黑破碎不可辨识”，可“民间争相行用”，导致“利归外洋，漏卮无底”。张之洞认为，国家“铸币便民，乃国家自有之权利”[19]。
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张之洞将货币推向了商业民族主义的高度，他建议中国通过新式机械自铸银元来驱逐外国银元。在维护中国主权货币地位的同时，自铸银元还可以填补铸造制钱所产生的损失。张之洞向北京方面推销自己铸造的样品，“刻镂精工，成色有准，较之东洋银钱有过无不及”。
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张之洞对广东铸造的银元样品相当有信心，“商民既肯用洋铸之银钱，岂有转不愿用中国自铸银元之理”？当时，市面上的外国银元已经遍布全国，一旦中央下令禁绝外国银元，很容易引起国际外交纠纷。张之洞建议“不禁外国之洋钱，又不强其必用官铸之银钱，于市面、民情两无纷扰”。
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张之洞的报告令清政府执政精英们振奋。没错，商民宁愿用发霉的外国银元，也不用中国的制钱，可见银元已经取代了制钱在民间的流通地位。北京方面很快批准了张之洞在广东试点的报告。1890年，两广政府第一次发行了地方铸造的银元。[20]
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张之洞调任湖广总督后，将铸造银元的设备引至湖北。1893年，因为广东试点的成功，张之洞很快取得了湖北自铸银元的行政许可。很快，直隶、闽浙、两江、陕甘等地督抚们也发现，银元铸造能产生巨大利益，于是他们也纷纷向北京提出了地方铸造的申请。到了1899年，奉天、吉林、直隶、江苏、福建、安徽、新疆、湖南、浙江等地的地方政府纷纷发行了自铸银元。
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失去了中央的统一规制，这些地方银元迅速成为各地督抚们的敛财工具。1898年，直隶发行的面额一元的大银元重0.7289两，两年后吉林铸造的一元大银元只有0.6988两重。督抚们会在银元的重量方面作文章，同样会在纯度方面做手脚。张之洞在湖北试点时，大银元的纯度为0.904，可是奉天发行的大银元纯度下降到0.845。
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地方督抚们很快又发现了铸造利益率的玄机，大银元的铸造利益率差不多2%，而纯度为0.82的二角小银元铸造利益率高达10%以上，于是各地督抚们不顾当地市场的货币需求，大量发行小银元。各地发行的银元在省内流通相对稳定，一旦流出省外就迅速贬值，这导致商民们对地方政府铸造的银元信任度极低，宁愿用霉烂的外国银元也不用地方政府铸造的银元。
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清政府执政精英们觉察到地方督抚们的铸造银元大赛，并发现在所有的地方银元中，只有广东跟湖北铸造的银元质量上乘。北京方面于1899年6月下令，除湖北、广东以外，其他所有地方造币厂停止自铸银元。[21]北京方面此举意图相当明确，要通过湖北和广东两个造币厂来统一银元。
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第一个站出来反对的是时任直隶总督的裕禄。北京禁令下发不到一个月，裕禄就向北京提交申请报告，希望朝廷允许直隶继续在天津造币局自铸银元。
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裕禄申请自铸银元的报告送到北京后，消息很快传到了两江，两江总督刘坤一立即给北京呈递了同样的申请报告。吉林、闽浙各地督抚也纷纷上奏，希望朝廷批准各自管辖的地方也能自铸银元。[22]1898年昭信股票为地方督抚敛财提供了机会，可惜昭信股票后来被光绪皇帝叫停了。如果这一次的自铸银元再度叫停，经历了戊戌变法创痛的清政府执政集团担心强大的地方势力会反扑生变，于是1899年6月的禁令很快成了一纸空文。
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地方督抚们为了各自的利益，根本没将中央货币改革的整体利益当一回事。滥发银元导致整个货币体系紊乱，老百姓又开始广泛使用制钱。八国联军进京之前，制钱铸造不振导致出现了“银贱钱贵”的局面。到了1902年2月，北京不得不再次下令沿海各省铸造铜元。
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银元信用的降低推高了铜元的市场价值。各地督抚们发现，银元的铸造利益率越来越低，甚至会亏本，相反铜元的发行流通价值却高于法定价，铸造铜元的利益率最高可达50%。各地督抚们下令铸币局的机器开足马力，二十四小时不停地铸造铜元。市面上可供铸铜元的红铜越来越紧张，大量的锡、铅加入到铜元之中，劣质的铜元货币跟银元货币充斥着市场，通货膨胀的苗头出现了。
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清政府执政精英们对此已经束手无策了。南方的督抚们可以在皇帝、太后出逃紫禁城时搞互保同盟，甚至将北京的诏令视为伪诏，并拒不奉诏。现在国家推行新政，各地督抚们为了巩固自己在地方的利益，充分利用国家货币改革的机会敛财。《马关条约》之后，汇率损失让中央财政破产了，可是地方督抚们毫不顾及中央利益。货币问题已经威胁到改革的成功，清政府执政集团必须想出一个万全之策，确保中央对货币的控制。
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“金本位”币改，马笼头给牛戴？
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英国首席谈判代表马凯提议，中国应统一货币。随后，总税务司赫德向北京方面提交了一份报告。他在报告中提出，可以先从海关税进行金本位试点改革，具体的措施就是，实行“关税收金”的政策。赫德的改革意图是，借助外力，直接将金本位制度引入内地，这样可以规避贸易汇率损失，丰盈贸易财政收入，同时通过时间换空间的方式，缓冲朝廷跟地方在铸币权方面的争夺。
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在朝廷高层讨论赫德方案期间，各国的驻华公使们给外交部发来照会，强烈抗议中国实行“关税收金”制度。[23]清政府执政精英们已经被八国联军吓破了胆，一看见各国公使的抗议，立即宣布不再讨论“关税收金”制度。赫德很快又提出了另一套方案：金本位制度。清政府执政精英们对金本位很是陌生，正在这个时候，墨西哥驻华公使找到了大清帝国外交部。
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墨西哥遭遇了和大清帝国一样的麻烦。和大清帝国一样，墨西哥当时也是银币使用大国，而且还大量出口白银，可是出口的白银每两仅值五六十美分，银价的持续下跌会拖垮墨西哥的财政跟经济。于是墨西哥驻华公使向北京方面提出，随着工业技术的发展，白银开采量越来越大，价格下跌成为必然趋势，现在西方国家都推行了金本位制度，如果固守银本位制度，大量的财富将通过贸易等途径流向金本位制度国家。
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墨西哥驻华公使提议，中国政府可以与墨西哥政府联合，邀请美国政府帮助本国实行货币改革。美国是新生的独立国家，没有经历过封建专制阶段，国内独立战争的军费都是通过资本运作的方式筹集，美国对资本有着天然的敏感性。于是，1903年1月，外交部电令驻美代办沈桐与墨西哥政府代表一起，向美国政府递交了照会和备忘录，请美国政府为两国的货币改革提供协助。[24]
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时任美国总统的罗斯福立即下令组成国际汇兑委员会。1903年6月，美国开始照会欧洲各国。美国在外交照会中提出，以后各国在殖民地导入金本位制的过程中，应该相互照会，步调一致，以保证国际市场银价的稳定。《辛丑条约》中4.5亿两白银的赔款事关各国利益，如果中国汇率损失太大，最终可能会出现烂账。为了保障各国的利益，在中国应立即实行以导入金本位制为内容的币制改革。
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沈桐在跟美国政府交涉的过程中发现，北京单方面请求美国帮助维持白银价格的问题并不是那么简单，而跟中国的货币体制有着密切的关系。沈桐一次又一次地向北京报告欧美各国对中国货币改革的意见，他在报告中还提到，各国将中国的货币改革事项专门提交本国议院讨论。清政府执政集团为了将货币大权收归中央，邀请美国代表赴京详细筹划货币改革方略。
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收到北京和墨西哥方面的邀请后，罗斯福总统立即下令国际汇兑委员会选派总统特使赴中国和墨西哥进行调查。很快，以高兰（C.Connant）、汉纳（H.Hanna）、精琪三人为首的美国专使团前往这两国进行调查。精琪作为总统特使，被派遣到北京。
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