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改革精英们的内心相当焦虑。现在，列强们对中国“蚕食生心，逼处日近”，“中国不变法则不能自存，不选择西法则不能致富致强”，“赶紧预备立宪之一法，若仍悠悠因循，听其自然，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，势不至今日朝鲜止”。[21]改革精英向清政府执政集团发出严重警告：“敢有阻立宪者，即是吴樾。”[22]
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在改革与革命的选择中，爱新觉罗家族选择了改革，但有一个条件，保留世袭皇权。考察大臣回到国内将面临一系列的现实问题，什么时候确定预备立宪？谁来制定立宪的规则？谁将主导未来的政府内阁？改革试点选在何处？从货币改制主导权到实业控制权，地方督抚们对进入未来的权力中枢跃跃欲试。
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直隶总督为天下总督之首，在考察宪政的大臣们奔走于海外之时，袁世凯正在“邀赏”国内外立宪诸贤。在立宪问题上，一度跟袁世凯分道扬镳的状元张謇却与袁世凯重新结成了政治盟友。在张謇看来，袁世凯“执牛耳登高一呼，各省殆无不响应者”[23]。慈禧太后一直欲杀之而后快的梁启超，在日本为袁世凯的立宪之举摇旗呐喊。连一直忌惮袁世凯的日本政客们，都觉得袁世凯完全有资格领导立宪这项全国性运动。[24]
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张翼在伦敦发电报时，袁世凯正在天津搞地方自治试验。
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北京方面派遣宪政大臣出国时，袁世凯已经出台了《试办天津县地方自治章程》。章程规定，议事会和董事会为地方自治机关，议事会议员以30人为限，均用复选举法选出，议长、副议长由议员公推；董事会是执行机关，会长以本县知县兼任，副会长和会员均由议事会选举。[25]
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1906年3月，天津设立了选举总课、选举分课负责推动选举，依巡警区域将天津县划分成8个选区，由自治研究所毕业的学员任分课员，根据选举章程，对规定的选举人和议员候选人资格进行调查。1906年5月6日至8日，举行城内初选，16日至18日，举行四乡初选，规定一人一票制。民众对自治和选举的活动不甚明了，印刷的20万张选票，散发了不足7万张。
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1906年5月24日，初选票箱武装押运到河北直隶总督府开票，巡警现场维持秩序，天津府大小官员、两千民众现场监督。经过公开统计，合格选票只有5997张，选出初选当选人135名。6月15日，由初选当选人相互投票进行复选，当天投票者127人，投票率为94%，每人可投30票，共得3810票，选出议员30名。7月10日，天津县成立议会，当天第一次全体会议选出议长、副议长，并由议长筹议董事会。[26]
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天津县议会成立后的两天，即7月12日，以皇族宗室载泽为首的一路考察团回国抵达上海，7月23日回到北京。载泽一路考察了日、英、法、比、美等国，均受到各国元首的国礼接待。端方一路，考察团考察了美、德、奥、俄、意，游历了荷兰、瑞士、比利时、瑞典、挪威、丹麦等国，也受到各国元首的国礼招待，这一路于8月10日抵京。[27]
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两路宪政考察大臣在各国参观了上至议院、行政机关、警察、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局，下至博物馆、戏院、教会、浴池、动物园等公共场所，聘请了政治家、法学家讲解宪政原理，既从实地了解了宪政，也从理论上加强了对宪政制度的学习。考察团还详细调查各项制度，从宏观上考察了西方的政治组织，同时搜集和翻译相关图书、参考资料。
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载泽回国后派人编辑了67种书籍，并就其中的30种分别撰写提要，呈报给慈禧太后和光绪皇帝御览，另外还有400多种外文书籍送到考察政治馆。端方带回很多资料，还专门撰写了《欧美政治要义》一书，介绍欧美各国的政体和制度。考察团还编撰了《列国政要》133卷，叙述各国政治的渊源、概况，为慈禧太后、光绪皇帝、清政府执政精英们提供了政治改革和制度建设的参考资料。
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考察团回京后，先是分别向慈禧太后、光绪皇帝进行了汇报，然后又与清政府贵胄等进行了反复的沟通。1906年8月25日，慈禧太后、光绪皇帝在乾清宫召开御前会议，醇亲王载沣、军机大臣奕劻、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼐、王文韶、世续、那桐、参与政务大臣袁世凯参加了会议。
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御前会议主要讨论载沣、端方和戴鸿慈三人提交的《奏请改定全国官制以为立宪预备折》。天津县的民主选举试验让袁世凯成了会议的主角儿。另外，在御前会议召开前，慈禧太后召见了袁世凯，袁世凯提出“先组织内阁，从改革官制入手”。会议召开时，便也重点讨论成立责任内阁，调整中央机构，划分中央和地方权限，改革地方行政制度，重新制定官员考核体制。
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“立即立宪”还是“推迟立宪”？
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慈禧太后和光绪皇帝认真听取了第一天会议的内容，考察团成员提出了立宪官制改革思路，明确推行西方的三权分立和责任内阁制度。可是，这些重大的官制改革关系到中央各部门官员、地方督抚的切身利益。尤其是，官制改革之前的领属机构将成为改革后的主导机构，这种转变将会导致权力的重新划分，因此王公大臣的争论异常激烈。[28]
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8月26日，慈禧太后在颐和园再开御前扩大会议。
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除了第一天参会的王公大臣外，军机大臣荣庆、铁良、瞿鸿禨，商部尚书载振，巡警部尚书徐世昌，刑部尚书葛宝华，吏部尚书奎俊，工部尚书陆润痒，理藩部尚书寿耆，考察大臣端方、戴鸿慈、载泽、尚其亨也参与会议。湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、两江总督周馥、四川总督锡良、陕甘总督升允等地方督抚派出代表旁听会议。[29]
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扩大会议上的辩论比第一天更激烈，“是否赞成立宪”成了会议讨论的重点。奕劻第一个发言，认为立宪是“民之趋向”，“拂民意是舍安而趋危，避福而就祸”。但荣庆觉得，立宪之前先应“整饬纪纲”，“定上下相维之制，行之数年，使官吏尽知奉法，然后徐议立宪”，否则，“徒徇立宪之美名，势必至执政者无权，而神奸巨蠹得以栖息其间。日引月长，为祸非小”。
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瞿鸿禨突然插话：“惟如是故，言预备立宪而不能遽立宪也。”瞿鸿禨是一个立宪温和派，希望通过预备立宪向立宪过渡，避免政权出现动荡。铁良则提出一个滑稽的问题：“各国立宪皆由国民要求，甚至暴动。日本虽不至暴动而要求则甚力。夫彼能要求，固深知立宪之善，即知为国家分担义务。今未经国民要求而辄授之以权，彼不知事之为幸而反以分担义务为苦，将若之何？”
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一直没说话的袁世凯回答了铁良的问题：“昔欧洲之民，积受压力，复有爱国思想，故出于暴动以求权利。我国则不然，朝廷既崇尚宽大，又无外力之相迫，故民相处于不识不知之天，而绝不知有当兵纳税之义务。是以各国之立宪因民之有知识而使民有权，我国则使民以有权之故而知有当尽之义务。其事之顺逆不同则预备之法亦不同。使民知识渐开，不迷所向，为吾辈莫大之责任则吾辈所当共勉者也。”
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袁世凯与铁良的辩论将御前会议推向了高潮，两人进行了长时间的辩论。袁世凯在进京之前就放出狠话，“官可不做，法不可不改。”[30]袁世凯警告以铁良为首的保守派，等到“极委屈繁重”的“钱币之画一也，赋税之改正”，将是“日不暇给矣”。一直没说话的醇亲王载沣最后一个发言：“立宪之事既如是繁重而程度之能及与否，又在难必之数，则不能不多留时日，为预备之地矣。”
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会议最后作出决议：预备立宪期为10年或15年；大体仿效日本，废除现行督抚，各省通过改革官制，设立新型督抚，权限与日本府县知事相当；财政权、军事权，从各省收回到中央；中央政府的行政组织原则，与日本的现有体制相等。[31]会议决定“次日面奏两宫，请行宪政”。
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御前会议结束后，袁世凯马不停蹄地回到天津。1906年8月29日，袁世凯委派天津知府凌福彭和金邦平筹办天津府自治局。八国联军撤出天津后，凌福彭随袁世凯接收天津，并到日本考察后创办了直隶工艺总局，成为袁世凯的心腹；金邦平毕业于日本早稻田大学政法科，是袁世凯的洋务文案和北洋常备军督练处参议，袁夸赞其“才识明通用，安详谨饬”，“志趣纯正，才识闳通”。[32]
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预备立宪就是调整未来权力格局的过渡期。御前会议决定仿日本政治体制改革，地方自治的试点成功将决定该地方督抚未来在权力中枢的地位。袁世凯要求自治局“招募在日本留过学者、从法政学校毕业者及官绅入局”，他还特别强调“此次法政毕业官绅即均调派任使，俾资练习，分赴各属会同地方官办事；另选学识最优者在局参议佐理”。自治局成立后，14名管理干部都是有一定功名的官绅和绅商，超过一半的人曾到日本留学或考察。[33]
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袁世凯对天津的自治极其重视，他的目的非常明确，就是为了能在立宪的时候占据领导地位。袁世凯要求“所有章程节目参以本国风俗分别缓急妥议施行”。他在对自治局的官员们训话时强调，“此为他日宪政先声，至关紧要”。[34]
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天津自治局很快出台了《天津县地方自治公决草案》，袁世凯亲自划定自治应办、议协和监察事项范围，在筹办之事中加入四乡巡警、小学堂及宣讲所。作为全国第一部具有法律效力的地方自治草案，在袁世凯的亲自主持下，经过了19次的修改。袁世凯告诫自治局的官员：“此次试办地方自治，为从前未有之事，凡在官绅，务必和衷共济，一秉大公，以为全省模范。”[35]
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