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御前会议期间，无论是瞿鸿禨还是铁良，均以民智未开为由，希望立宪推迟。袁世凯将天津自治升级为预备立宪期间的试点，要求天津县议事会要以“准备地方自治为宗旨”，培训劝办人员，在全县以及直隶全省宣传和普及地方自治的知识，“以期家喻户晓，振聩发聋”。袁世凯对推行进度、规模、方式方法等进行了十多次批示。[36]
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《新官制改革案》逼得太后要跳湖
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1906年9月1日，光绪皇帝签署了“仿行宪政”的命令，宣布中国将“仿行宪政”，做到“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，“以立国家万年有道之基”。命令中提出，现在“民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民荫昭大信”。根据御前会议的决议，宪政改革决定“从官制入手”，“将各项法律详慎厘定”，“广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政”，“以预备立宪之基础”，命令对立宪期限要“视进步之迟速”而定。[37]
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光绪皇帝的命令一经昭告天下，清政府执政精英中的保守派也不得不面对一个现实，只有宪政才是清政府立国的万年之基，对抗宪政者，将是改革的淘汰者。改革意味着利益重组，清政府执政集团找出民智未开这个理由，为中央与地方督抚、清政府权贵与汉族权臣、清政府执政集团内部、立宪派官僚内部的利益博弈留下一个“预备立宪”的空间。
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在第一天的立宪御前会议中，地方督抚唯有袁世凯一人，可谓督抚执宪政之牛耳者。盛宣怀安插在京城的坐探很快发现，在袁世凯的天津自治试点中，参与者多数是有留日背景的士绅和社会名流。袁世凯这么做一方面是为涌向城市的基层精英提供参政议政的空间。而且这种借助社会力量弥补地方政府管理不足的自治，为直隶辖区的社会稳定提供了治理范本。更重要的一方面是，袁世凯以得预备立宪、地方自治等方面之先机和在全国的示范性，为立宪后自己能够进入权力中枢捞取重要的政治筹码。
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1906年9月4日，慈禧太后在颐和园召开官制改革编制大臣会议。
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官制改革编制大臣会议的名单中除了考察大臣载泽、军机大臣与各部尚书外，袁世凯成为唯一的地方督抚代表。由此不难看出，袁世凯在天津未雨绸缪的自治试点已经得到慈禧太后的首肯。9月6日，编制馆设于恭王府的朗润园，张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊派出的代表作为参议进驻编制馆。袁世凯举荐了一大批有日本留学经历的精英进入起草、评议、考定、审定委员会。[38]
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袁世凯成了编制馆的实际控制者。他很快拿出了一份《新官制改革案》，明确撤销军机处，建立责任内阁制。改革案规定内阁由总理1人，副总理2人，各部尚书11人组成。责任内阁“辅弼君上，代负责任”，“凡用人、行政一切重要事宜”，均由总理大臣“奉旨施行”，并有“督饬纠查”行政官员之权。责任内阁保证“立法、司法、行政各有责任，互不统属”。
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改革案讨论会在朗润园召开，作为会议的主持者，奕劻是清政府执政精英中最老成持重的领袖级人物，他将是内阁总理的内定人选。在讨论改革案时，奕劻站到了袁世凯一边。军机大臣荣庆只能专管学部，铁良出任副总理就意味着要交出财政权和兵权。铁良立即将矛头对准了以袁世凯、张之洞为首的地方督抚，“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可。”
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官员们正在朗润园激烈交锋时，一大群太监跑到颐和园，齐刷刷地跪在慈禧太后面前号啕大哭，原因是《新官制改革案》作出了裁撤内务府的提案。内务府是太监的家，一旦内务府裁撤，则意味着这个已经存在千年之久的特殊群体将无家可归。太监们的号啕大哭令清政府宗室王公们热血沸腾，他们立即攻击崛起的汉族官僚集团。慈禧太后寝食俱废，非常无奈地抛出一句话：“我如此为难，真不如跳湖而死。”[39]
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在太后发出“跳湖而死”之无奈的背后，体现出的不仅是一个王朝的疲惫不堪，更是一种体制的疲惫。这边慈禧太后欲跳湖，那边在朗润园的辩论会上，载泽弹劾袁世凯“假立宪以粉饰虚文，借改官制以驱除异己”，而年轻的醇亲王载沣在跟袁世凯辩论时“强词驳诘，不胜，即出手枪”，载沣的手枪顶在袁世凯的胸前，厉声喝斥袁世凯：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”[40]
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天津的试点让袁世凯掌握了组阁的筹码，可是朗润园的手枪让袁世凯出了一身冷汗。清政府执政集团企图通过推动宪政以保皇权永固，可是改革案的讨论已经闹得满城风雨。各种利益集团的冲突在不断加剧，政坛的动荡令慈禧太后疲惫不堪，袁世凯很快就失望地看到慈禧太后的“五不议”：第一，军机处之事不议；第二，内务府事不议；第三，八旗事不议；第四，翰林院事不议；第五，太监事不议。
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袁世凯放权，以退为进
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袁世凯决定转移战场。
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1906年7月31日，日本成立了关东都督府，作为在南满殖民统治的工具，美国人对此相当愤怒。因为在日俄战争之前，日本向美国承诺“愿在满洲维持门户开放”，美国大力扶持日本战胜了俄国，可是战后日俄突然结盟，“保护两国在南满势力”，[41]日本对美国的承诺成了空头支票。美国不甘心被日本排挤在东北权益圈之外，决定转移联合目标。
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东北是清政府执政集团的根据地，一直实施军府制度，在黑龙江、奉天、吉林各省设将军，将军之下设副都统、总管、协领等，分为驻防和民政两个系统，两者属于各不相辖的管理机构。“事权不一，政令歧出”，导致军政管理一片混乱，给以日本、俄国为首的列强可趁之机。袁世凯看出了东北的政改机会，必须建立多元功能及制度化的官僚行政组织，才能确保帝国在东北的利益。[42]
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1906年9月，在袁世凯的运作之下，中央准备在东北实行立宪国家试点。慈禧太后特派商部尚书载振、民政部尚书徐世昌前往东北以查办事件为名，实地勘察。慈禧太后在派遣命令中对根据地东三省的“民物凋残”痛彻心扉，“深宫惓怀民瘼”，“弥深廑念”。慈禧太后对根据地的立宪改革试点作出重要批示，“该省当兵燹之余。亟应培养元气。固植根本”。[43]
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3个月后，载振、徐世昌东北考察团在提交的考察报告中提出，“东三省比岁以来，叠遭变故，创巨痛深，为二百余年所未有”，“事势至此，犹不亟图挽回之术，则此后大局，盖将无可措手”。现在，中国对东三省“拥领土之虚名”，日俄“攘主权之实利”。报告毫不客气地指出，东三省“旧时行政官已无效力”，必须进行官制改革。[44]
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1906年11月6日，中央颁布了新官制。新官制令袁世凯相当失望，11个部委的13个大臣、尚书中，满人占7席，汉人仅占5席，蒙古人占1席，尽管外务部尚书由汉人担任，可外务部尚书之上又设有管部大臣和会办大臣，均由满人担任。清政府执政集团打破了以前“满汉平衡”的游戏规则，重用满族官僚，崛起的汉族官僚集团的心理平衡立即被打破。
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两天后，袁世凯向慈禧太后提交了辞职报告，除直隶总督以外的八项兼职全部辞去。更让清政府执政精英们意想不到的是，袁世凯主动交出北洋六镇中的一、三、五、六镇兵马，交归陆军部指挥，自己只掌握第二、四镇，因为“直隶幅员辽阔，控制弹压须赖重兵”，所以仍须由自己掌握。同时，袁世凯以检阅新军南北秋操为名请调出京，以避清政府执政精英之锋芒。
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袁世凯远离北京还有一个重要的交换条件：东三省自治。
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东三省成了日俄控制区，清政府执政集团相当的难堪。袁世凯的政治盟友、换帖兄弟徐世昌警告：“东三省之安危存亡，非仅一隅之安危存亡而已，中国前途之交替，实以此为枢纽。”很快，慈禧太后任命徐世昌出任东三省总督，希望徐世昌“慎选廉吏，广辟利源”，在东三省进行官制改革，“各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广”，“以树新政之风声”。[45]
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东三省成了地方官制改革的国家试点区。除了东三省总督由徐世昌担任外，在中央的三省行政长官任命名单中，在朝鲜就与袁世凯相识，对袁世凯唯命是从的唐绍仪出任奉天巡抚；袁世凯曾经向慈禧太后举荐，为其写下了“近畿循史第一”好评的朱家宝出任吉林巡抚，遗憾的是，朱家宝未到吉林，袁世凯的幕僚陈昭常接替朱家宝出任吉林巡抚；唯袁世凯马首是瞻，直接认袁世凯为干爹的段芝贵出任黑龙江巡抚。袁世凯名义上退出中央，但北洋集团实际上垄断了东三省的官场，北洋集团成了地方官制改革的先锋。
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