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为什么地方创新是可能的
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地方创新之所以成为可能，主要是因为改革开放以来，中国在高度集权的基础上进行政府间的分权，从而产生了一种独特的具有行为联邦制特征的中央地方关系，本文称之为“事实上的联邦制”。从宪法上看，中国不是一个联邦制国家，既没有各级政府间的分权，也没有政府不同部门间的分权。但在改革开放之后，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使中央地方关系越来越具有行为联邦制的特征。
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理论上讲，在中国单一制的政治体系里，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央，地方权力是中央和上级政府赋予的，地方是执行机构，只具有操作层面的权力。但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。就地方政府的权力而言，“事实上的联邦制”介于地方自治制度和欧美国家的联邦制之间，我们可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的分权模式。在这种模式下，中央是省的上级机关，但省具有一定的自主权。中央与省级政府之间可以进行或明或暗的讨价还价，中央给予各省常设的或特许的利益，以换取各省对中央的服从。当然，这也适用于省政府和县市政府之间的关系。
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具体地说，一个国家能被称为“事实上的联邦制”，需要满足下列条件。第一，政府体系是分层级的，如中央、省、市、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二，各级政府间的分权已经制度化，使得中央政府很难单方面将自己的意志强加于省，并改变各级政府间的权力分配。第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上也是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。
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中国的中央与省之间有大致明确的权力划分。外交、国防、人口控制等领域由中央掌管，省级政府基本没有发言权。地方的公安、道路建设、校舍建设等由地方政府负责，大多数经济事务也由地方来承担。许多政策由中央制定，地方执行。中央在制定政策时，经常会咨询地方政府的意见。
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事实上的联邦制是政府间放权的产物。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征，促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。同时，单一制的集权政治架构，又确保中央对地方拥有相当的控制权，能够推动由计划经济向市场经济的转型。
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事实上的联邦制使高速的经济增长成为可能
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中国的改革尽管是市场经济导向的，但至今尚没有完备的私人财产权、商业法以及独立的司法系统，而这些制度对市场经济是至关重要的。那么，高速的经济增长是怎么来的呢？一个重要的原因就是事实联邦制，即政府间经济权力的下放。
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从1979年到90年代中期，邓小平领导下的改革不断推进地方分权。大量经济决策权力被下放给地方政府，各主要的经济职能部门如计委、工商、税务、银行等划归同级地方政府管理，不受上级职能部门控制。税收政策也有利于地方政府，使各地政府拥有足够的财力去发展经济。
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有论者指出：“分权直接限制了中央政府对经济的控制，引入地方政府间的竞争，限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。”分权排除了单个政府垄断经济的可能性。“如果各地可以自主选择政策，它们就可以比较结果（看谁干得更好），包括那些没有率先改革的地方。”在中国市场上竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府。中国的市场经济，是由地区间的竞争推动的。
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市场经济对政府有两方面的要求。第一，政府要足够强大，在市场中能执行法律法规，保护经济秩序。第二，政府不能过分强大，不能强大到能在市场中任意掠夺财富。一定程度上中国政府就满足这两点要求。一方面，中央和地方政府都有足够能力贯彻法律法规。另一方面，事实联邦制对中央权威进行了必要限制，使中央政府不能任意侵占财富。在经济改革过程中，中央有意识地不让自己接受某些信息，以打消自己过度的干预行为。比如，中央政府允许地方保留预算外或非预算经费，不受中央监管，不向这些经费征税，以鼓励各地政府发展经济增加收入的积极性。
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许多地方政府拥有的企业（如乡镇企业）比国有企业效益好。与国企不同的是，这些企业创造的收入很大程度上归地方政府，而地方政府又通过控制这些企业，增加了抵制中央的实力。为了搞好这些企业，各地方政府会在保护市场方面展开竞争，因为各种资本和资源会迅速流向那些更有利于市场成长的地区。因此，各地官员有动力去增进效率，约束对市场的不当干预，限制政府的攫取行为，减少税收和管治。
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事实上的联邦制给政策创新留下空间
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中国事实上的联邦制具有很大的弹性，政治权力的下放给政策创新留下了空间。改革开始后，中共把干部管辖权从下管两级调整为下管一级，赋予省级首长任免自己辖区内地厅级干部的人事权。这为各省独立自主地制定和实施经济发展战略创造了条件。
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在制定政策时，高层领导人并不总是独断决策；相反，下级各部门和地区往往在上级领导的决策制定过程中有很大的发言权。各部门和地区从自己的部门利益、地区利益出发，可以与上级或其他部门进行协商、谈判和讨价还价，以期影响政策。政策最后的敲定和出台，是领导人及各下属达成共识和妥协的结果。
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美国学者苏珊·史里克指出，在毛泽东之后的中国，中央和各省官员之间形成了所谓的“相互问责制”（Susan Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,Berkeley,CA
:University of California Press,1993.）。中央与省级官员具有显著的相互问责的特征，因为省级官员是中央委员会中人数最多的一部分。这一点对中国的经济增长很重要，它有助于中央领导人与地方官员建立联盟，共同推动经济增长。一方面，省级官员希望得到提升，中央的领袖就可以把任免作为激励机制，动员地方官员支持改革。另一方面，省级官员构成中央委员会的多数，他们的支持又是任何中央领袖所必需的。他们有实力促使中央领导推动有利于地方经济发展的政策。
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集权化的政治结构确保经济转型
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虽然有经济上和政治上的权力下放，虽然有“事实上的联邦制”，中国仍然是一个单一制国家，仍然维持着政治上的集权结构。这种结构对中国的经济发展也有正面效果。改革后的地方官员拥有很大的自主权，但他们仍然只是中央政府的代理人，中央对他们有相当的控制力，尤其是在人事的选拔和任命上。中共一直坚持“党管干部”的原则，强调党对干部任命的绝对控制。党对干部的日常管理相当集权，每一级干部的考核、任免、调动都必须由上一级党委和组织部决定和执行。人事权是中央控制地方的最后王牌，是对地方官的最根本的制约。
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据奥利维尔·布兰查德和安德烈·施莱弗的研究，中国式的集权模式有利于成功的经济转型（Olivier Blanchard and Andrei Shleifer,“Federalism with and without Political Centralization
:China versus Russia”，IMF staff paper,No.48,2001.）。光靠市场机制是很难解释中国从计划经济向市场经济转型的。在中国的改革过程中，中央领袖始终操控着整个转型过程，对地方官员的行为进行奖惩。中央政府有足够权威去推行自己的政策，制定游戏的规则。没有这样一个强有力的中央控制，改革分权过程中各地的地方主义倾向将会大增，而这仅靠经济和财政政策是很难制约的。
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地方政府实际上拥有很大的法律权力
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值得指出的是，事实上的联邦制的另一个重要特征是法治程度低和法制地方化。在大多数国家，法的权力大多由中央或者联邦政府垄断，尤其是单一制国家。地方政府只在涉及地方事务的领域具有法的权力。即使在联邦制国家，地方政府拥有更多的法律权力，但中央（联邦）法高于地方法，地方法要服从于国家法。尽管中国从理论上说属单一制国家，但地方政府拥有着实际上远较其他政治体系更大的法律权力。这主要是因为中国的司法系统，就中央和地方关系来说不是一个独立的系统，即没有和地方政权独立开来。虽然法律由中央制定，但是地方有很大的解读空间。而由于地方之间差异很大，中央也容许地方对法律的不同解读。地方政府因此可以通过不同的途径来影响法律的实施，从而使司法成为地方政府的工具。
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重新集权与事实上的联邦制的现状
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事实上的联邦制为中国的经济发展做出了巨大的贡献，但也带来了很多问题。富裕的省因为经济实力强，常常抵制中央的政策倡议；而穷省因为财力不够，常常难以有效执行中央政策，并推动有意义的改革。因此，20世纪90年代中期以来，中央政府在许多方面开始重新集权，加强对省和地方政府的控制。重新集权并不是要退回到改革前的状态，而是选择性地将某些权力重新回收到中央手中。最初的选择性集权是经济集权，主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。同时，中央银行制度的改革，则有效切断了地方政府对国家金融体系的直接干预，从而提高中央政府进行宏观经济调控的制度能力。自本世纪初以来，随着中央政府努力强化管治能力，重新集权主要表现为政策集权，例如环境、产品质量、劳工、土地等政策领域的集权。
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但是20世纪90年代开始的重新集权也造成了如今“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面，同时产生了两方面的问题。一方面，权力集中到中央，但责任并没有集中起来，于是造成了权力和责任的严重脱节。地方严重缺失承担责任的能力，尤其是财政能力，只好另外开辟途径，无限制地闯入医疗、教育和房地产等等社会领域，造成了地方和社会的严重对立。另一方面，经济集权并不表明中央领导层有权力。大多数中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。中央权力分散在各官僚机构之中，而各机构集中起来的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集团。
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重新集权的过程中，事实上的联邦制的缺点也显现了出来。尽管今天的中国地方改革都在树立自己的模式，但并没有产生类似80年代那样的效果。在80年代，地方改革呈现两个显著的特点：第一是大胆和勇气，第二是成功的地方改革很容易扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使被认为是成功的大多数地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？
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