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改革中央与地方关系
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从实际情况看，地方是有改革动力的。无论是沿海的广东和浙江，还是西部的重庆，地方领导层都在寻找改革的出路。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央地方关系势在必行。
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改革并不是简单地分权或者简单地集权。上述很多问题因为集权而产生，但重新分权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。这些方面涉及社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。在这些方面需要进一步集权。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收上来。这样就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，负有不可推卸的责任。
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但在其他一些方面，就必须实行继续分权，这主要是在具有产业性质的领域。上面已经讨论过央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域，扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。
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事权（主要是社会政策方面）的集中，表明地方政府在这些方面财政负担的减轻，而经济活动权的下放，会给地方政府更多的动力来发展地方经济。这一变化会导致另外一个积极的效果，那就是减少地方政府向“民”和社会掠夺财富的动机。只有这样，中央、地方和社会才会进入一个良性关系。
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赋权社会
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权力下放给了地方，地方就会腐败。怎么办？这就要求权力在下放给地方的同时，也必须下放给社会。没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制。在中国，现在反腐败主要依靠中央政府，没有自下而上的动力，也没有来自社会的外在制约。来自中央政府的制约仅是一种内部制约。没有来自外部社会的制约，内部制约就会无效。这些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是老百姓对直接接触到的地方腐败有太多的不满。要解决这个问题，向社会分权就变得非常重要。社会的参与会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使得地方政府对其下辖的人民负责。在这个意义上，向社会分权实际上是有利于中央权力的。
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对社会赋权的重要性，有关方面并不是没有认识。但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来，好像两者是一对矛盾。其实不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威，就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心，社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力，是基于宪政之上的社会权力。
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缩短行政层级
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改革的另一个方面是缩短行政层级，使政权扁平化。在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。中间层次的政府在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无须负责的中间层政府有关。正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。
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目前比较可行的办法是将一些大的市升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其他所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要由省（或者直辖市）直接管理。
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地方竞争必须受到限制。如果没有中央地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具实质性的中央权威危机。中央地方关系制度的创新，最终还是需要依靠社会的参与和依靠法治。中央政府和自己的各部委的关系，中央和地方的关系，各级政府和各种社会利益之间的关系，这些都是需要从制度上来加以规范和运作的。这些制度能否建立得起来，制度能否有效运作，都是现代国家的标志。在很多方面，中国显然还不具备现代国家制度。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 [:1704494585]
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不确定的未来：如何将改革进行下去 第三部分制度创新的红利
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不确定的未来：如何将改革进行下去 [:1704494586]
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不确定的未来：如何将改革进行下去 中国体制改革为何困难？
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无论从哪个角度来看，中国的体制改革越来越迫切。中国领导层提出了“改革就是红利”，就是要通过继续的改革求得可持续的发展。不过，人们也发现，体制改革越来越困难了。为什么需要改革但又改革不动？归根到底，人们所要回答的问题就是：为什么体制改革变得那么困难？只有回答这个问题之后，人们才可寻找下一步改革的路径。对改革的困难，人们一般都指向中国的既得利益。尽管谁也不会否认这一点，但仍然需要人们进行一些具体分析。至少可以从高层、中层和社会底层三个层面来分析改革的难度。
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在高层，改革出现困难主要有两大因素所致，即改革目标和权力运作。改革的目标属于顶层设计。几年来顶层设计出现了大问题，主要指的是改革没有了明确的大目标。中国共产党体制是一个动员型体制，这个体制的一大特点，就是做什么都首先需要有一个大目标，有了这个大目标，然后再去做动员，动员各方面的力量来实现这个大目标。改革开放以来就是这样一个发展进程。20世纪80年代进行了各方面的改革，但经过了10多年，到中共十四大才确立了“社会主义市场经济”这个大目标。这个大目标的确立，有效推动了十四大之后的各方面的改革和进步，包括内部的各项经济制度改革，例如税收制度、中央银行制度和国有企业，以及外部的加入世界贸易组织等。
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但现在则没有这样的大目标。尽管在中共十六大之后，领导层逐渐地把社会建设和社会政策，纳入其重点改革议程，但并没有成为改革的头等大事。各级政府尽管也开始强调社会建设，但其重点仍然放在经济发展方面，社会改革对大部分官员来说，只是经济改革的一个补充。可以预见，除非再一次找到像“社会主义市场经济”和“加入世界贸易组织”那样的目标定位，高层要做大规模的政策动员已经非常困难。
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第二，除了改革目标不够明确，没有找到突破口之外，政策的执行也出现了问题。顶层设计，地方执行，这一直是中国的政策模式。但现在执行层面的问题越来越突出。这里有两个相辅相成的因素，即强人政治时代的结束和官僚阶层的抵制。官僚阶层的抵制下面再谈，这里先谈强人政治这个因素。所谓的政治强人，指的就是那些可以超越既得利益并且能够克服既得利益，把自己的政策转化成为现实的政治家。应当强调的是，那些通过各种强权，意在维护现状的政治人物并不是政治强人。在任何时候，既得利益的存在是常态。政治强人的优势，在于其可以动员足够的支持力量来实现的政策目标。毛泽东和邓小平就是这类政治家。
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政治强人时代已过去
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在中国，这类政治家是长期革命的产物，他们不仅在长期的革命过程中拥有大量的支持者，而且也善于做必要的政治动员。当然，更为重要的是，这些政治家具有一个大的政治格局，就是说，他们考虑问题能够超越个人、家庭和政治小圈子的利益，而是从社会和国家的整体利益出发。政治强人并不是说他们不会犯错误，但即使他们犯了错误，社会也仍然普遍认同他们，因为他们所做是为了社会和国家的利益。
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