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体制创新的历史经验对今天的中国具有重要的启示。中共十八大之后，各方面的改革计划都已经出台。现在面临的问题是如何实施这些改革计划。不过，现实地说，要实现改革的全面突破可能只是一种理想。各种体制背后都是巨大的既得利益。要找到改革突破口，关键还是在于体制创新，也就是在既得利益之外培养新的利益。现存的既得利益需要改革，也必须改革，但这种改革不会导致根本性的制度变革。在没有有效的外在压力的情况下，针对既得利益的改革只是点点滴滴的。只有当新的利益产生和发展到足以对现存既得利益产生有效的压力时，才能对既得利益进行真正有意义的改革。
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作为顶层设计者，中央政府能做什么呢？顶层设计的内容是什么呢？顶层设计可以从多方面来理解。如果从体制创新的角度来看，顶层设计至少有两项议程。第一是界定自己能够做什么，来推动新利益的产生和发展。这方面，中央政府要通过自己所掌握的权力，例如财政税收和金融政策等来达到目标。在诸多权力领域，中央政府面临的制约是不一样的。在一些领域，中央政府受制于各种因素，权力的自主度很低；但在另外一些领域，中央政府的权力自主度较高。很简单，中央政府可以避重就轻，善用自主性程度较高领域的权力。第二是如何通过顶层设计，减少中央官僚机构或者中央既得利益对体制创新的阻力。中央政府尤其是中央官僚机构本身要做体制创新，但改革的历程说明，这方面的努力越来越难。例如在行政体制改革方面，在经历了80年代到90年代数次比较大的改革之后，动力已经不足。
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很多人已经意识到，中央官僚机构越来越成为改革的阻力。在这样的情况下，中央政府高层必须承担最低限度的责任，就是减少中央官僚机构对体制创新的制约。减少官僚机构干预可以通过各方面的改革来达成，例如划定政府的边界、禁止国企进入竞争性领域、设计新的规制等等。
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根据过去的经验，中国体制创新的主要角色还是地方政府、企业和社会。如前面所讨论，改革开放以来，体制创新首先发生在这些领域，然后再经中央政府的努力推广到其他地方。如同从前，体制创新还是会发生在这些领域。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 地方政府、企业和中国的制度创新
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从中国改革开放以来的经验看，制度创新的主体包括地方政府、企业和社会。在今天各方面的改革都遇到极大阻力的情况下，如何赋权这三大主体继续承担体制创新的责任呢？这里先讨论地方政府和企业的作用。
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地方政府指的是省政府以下的所有地方政府，包括省、直辖市、计划单列市、地级市、县级市和乡镇政府。这些层级政府的体制创新能力很不一样。经验地看，省和县这两级最为重要，最具有动力。近年来，广东、浙江和江苏等省都在做体制创新的实践，在各方面做出了出色的成绩。例如，广东包括经济上的产业升级、以分权社会为主线的社会管理的全方位体制创新，江苏的党内民主实践，浙江的省管县制度。其中，县一级的改革最为现实，广东的顺德、南海、珠海等地方的改革充满着无限的动力。即使是政治上具有很大争议的重庆，其城市化也可以视为是一种体制创新。
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地方创新具有很大的动力机制。有两个因素推动着地方政府去创新。首先是政治上的动机，即升级考核。现在地方官员之间充满着竞争，要有竞争力，他们必须有所作为。第二，地方的一线政府，尤其是县级政府，要直接面对社会经济问题。它们不能像中间层政府例如地区级政府，可以不用直接面对问题或者可以回避问题。在老制度和老方法解决不了问题的时候，一线政府官员必须寻找新制度和新方法。
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但是，如果与80年代做比较，今天地方政府的创新能力在下降，并且下降得很快。主要原因在于现在的顶层能力的下降，也就是顶层防止和减少中央官僚机构对地方制度创新进行阻碍甚至否定的能力。80年代，地方充满创新动力，这和当时中央顶层强人政治有密切的关系。当时是以邓小平为中心的改革者，一方面大力提倡和鼓励地方创新，通过分权给予地方巨大的制度创新空间，另一方面也有能力给予地方创新有效的政治保护。对地方创新，当时中央高层也有不同的看法和争论，但每次争论之后，地方创新总是受到肯定。
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现在的情况很不相同了。顶层对地方创新鼓励不足，支持不足，更不能保护地方创新。90年代中期之后，在中央地方关系上，总体的趋势是越来越集权。集权不是顶层的集权，而是中央官僚机构的集权。中央官僚集权制度，对地方创新很不利。实际上，地方上越来越多的创新，往往被中央官僚机构（而非顶层）所否决。现在中央官僚机构和地方政府之间，实际上存在着互相“否决”的局面。地方上的创新经常被中央官僚机构名正言顺地否决，而中央官僚结构的一些政策，地方政府也想方设法地不执行，实际上也是“否决”。
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现在的中央政策多出自中央官僚机构，但很多这样的政策，实际上不符合地方实际情况。地方政府的抵制并不难理解。地方创新不行，但也不想执行不符合地方需要的政策，那地方官员在做什么？很多地方官员都在疲于奔命，做一些中央硬性规定必须做到的事情，例如维稳、防止老百姓上访等等。尽管地方官员做得很辛苦，但实际上的情况则是越来越糟糕。如果让地方政府进行创新，情况就不会发展到这一步。现在地方政府官员面临两大矛盾。其一是和社会的矛盾，他们必须执行上级的政策，得罪社会；其二，政策很难执行下去，他们又要得罪上级。
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地方政府被“妖魔化”
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在很大程度上，一线地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中，中央政府是好的，地方政府是坏的；在中央政府眼中，老百姓是好的，问题就出在地方官员。这里，无论是中央政府还是老百姓，少有人去追求问题的根源在哪里。这种认知很可能是假性的。地方一线政府和官员必须直面社会层面的问题，要管理和控制这些问题，他们不得不和老百姓发生冲突。而中央政府则远离民众，不用直接处理社会层面的问题。老百姓对地方政府和中央政府的感知当然有不同。尤其是现在很多硬性的政策，都是由远离社会的中央官僚机构所制订，很少考量到社会层面的可行性。地方政府在硬性执行过程中，和社会的冲突变得不可避免。
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在这样的情况下，无论是中央与地方之间的矛盾，还是地方政府和社会之间的矛盾，都在加速激化。很显然，这种局面很难持续下去。怎么办？还是要回到鼓励和保护地方体制创新和改革的道路。有两个问题特别突出。第一个问题就是中央顶层要减少和防止中央官僚机构对地方体制创新的扼杀。第二，要推动地方政府层面的改革，尤其是地级市和其所管辖的县或县级市关系的改革。在很多方面，地级市已经成为县政改革的阻力。要克服来自地级市的阻力，可以对地级市进行重点改革。在现行体制内，地级市具有立法权，可以通过地方立法，有效推进地级市本身的改革，也可以全面推广省管县制度。省管县制度现在只限于经济财政方面，但实际上这个制度可以推广到包括人事干部等方方面面，这个可以切断地级市对县政的干预。计划单列市和直辖市也可以采用类似的改革方法。恢复和赋权省、县两级政府的制度创新空间与能力，可以为改革创造巨大的动力，也是突破现行中央地方关系僵局的关键。
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企业是体制创新的又一主体。80年代和90年代的改革方法，就是在国有企业既得利益之外，赋予非国有部门体制创新的空间和能力。非国有部门的发展，最终导致了90年代中期之后“抓大放小”的国有企业体制改革。如果没有那一波国有企业改革，很难想象国有企业可以从90年代初的大面积亏损转型成为赢利，或者从计划经济的管理模式，转型成为市场导向型的管理模式。
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不过，正如近年来社会层面的抱怨所显示的，国有企业今天再次成为进一步改革的阻力。作为庞大的既得利益集团，国有部门依靠权力和垄断来赢利，不仅阻碍着市场经济体制的进一步发展，而且通过继续的扩张，急速地挤占着非国有部门的经济空间。这是中国国民经济结构严重失衡的其中一大根源。
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如何改革？邓小平的思路仍然非常有效。对国有企业和国有银行部门这些庞大的既得利益要进行改革，但任何激进的改革不太现实。对国有企业进行进一步市场化、限制垄断、退出一些竞争性行业等改革非常必要，也是有可能的。但要对这些部门实行无论是自由派所提倡的私有化改革，还是左派所提倡的进一步扩大和强化国有部门，不仅在政治上不可行，从经济上说更会使得经济结构失衡加剧，促使中国陷入中等收入陷阱。
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有效的做法，便是中央政府再一次进行企业体制创新，再一次鼓励和支持非国有部门的发展，通过非国有部门新利益的培养，重回经济结构的平衡。等到非国有部门壮大起来，再对国有部门进行改革。
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要扶持非国有部门，中央政府能够做什么？在邓小平时代，主要是分权。当时，中央政府不富裕，不能给非国有部们很大的财政支持，中央政府所能给的就是政策。现在的情况不同了，中央政府不仅要继续分权，而且更要（财政上）赋权给非国有部门。就是说，中央政府要从财政税收和金融等方面，为非国有部门的制度创新创造制度条件。在这些领域，中央政府尤其是顶层掌握着实质性的权力，可以超越既得利益的制约。
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财税政策支持中小私有企业
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中国目前的税制结构，非常不利于非国有部门的体制创新。目前的税制是有利于国有企业和大型企业，不利于中小型、微型企业。税制的改革要改变这个局面，对中小型和微型企业实行优惠的税收政策。通过财政税收政策来支持中小企业和微型企业的发展，有助于产生重大的积极效果。
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首先有助于企业的创新。从世界经济的历史和实践来看，大多数技术创新来自于中小企业。在西方，现在所有的大企业都是从中小企业发展而来。在经济领域，并不是企业越大，创新能力越高。企业越大，可以投入更多的资源来进行创新。但更多的投入，和创新的效率并不成正比。中小企业较之大型企业面临更强的竞争环境，因此具有更强的创新精神。在经验层面，中小企业的创新要比大企业更有效。因此，西方各国都制订反垄断法，其背后的理性就是：企业做大了，就会倾向于通过垄断来赢利，从而扼杀竞争，扼杀企业的创新。很多人早就意识到，中国国有企业的创新能力低下。要改变这种情况，必须花大力气支持中小型企业，培植它们的创新能力。
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其次有助于经济结构的调整。中国内部经济结构失衡，主要表现在国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间的不平衡。这些不平衡，和本世纪以来尤其是2008年以来国有部门的大扩张有关。国有企业大肆侵入本来由民营企业所占据的空间，导致了民营企业空间的萎缩，而中国的民营企业主要是中小型企业和微型企业。通过财政税收扶持中小型和微型企业，就是调整国民经济结构。
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