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城乡统筹问题已经被确定为中国下一阶段工作的重点。它既是经济工作，因为城乡统筹可以成为下一阶段经济增长的一个主要来源；同时，它也是社会工作，因为城乡统筹可以解决农民工和城市的整合问题。
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城乡统筹为什么要成为政策重点？首先是要解决所面临的问题。在这个领域，中国已经累积了太多的问题。1949年新中国成立以来在处理城市和乡村的关系方面，走过了几个主要的阶段。第一个阶段是改革开放前的30年。主要的特征是城乡隔离的二元政策，就是把城市和乡村分离开来，对两者实行不同的政策。总体上说，是牺牲乡村来促进工业化。这种政策的产生有当时具体的历史条件，可以理解。国家主导的工业化一方面促进了城市的发展，但城乡分割的二元制度同时也有效阻碍了城市化。当然，在农村，也没有能够建立有效的乡村治理制度。乡村治理制度的一个重要特点，就是国家政权进入乡村的每一个角落，对乡村的每一要素（包括人）进行严密的政治和行政控制。其中，户口制度是这一制度的支柱。国家通过高强度地剥削农民，完成了第一波由国家主导的工业化和城市化。
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第二个阶段发生在改革开放开始之后到本世纪初。人们可以把它称之为自下而上的城市化。改革开放之后，工作重点转移到以市场经济为导向的经济发展。经济发展要求劳动力要素的自由流动，主要体现为农民进城成为农民工。20世纪80年代初国家提倡小城镇建设，主要是为了适应当时乡镇企业发展的需要。当时开始了城市化，但规模不大。1992年初邓小平南方谈话和中共十四大之后，出现了大规模的城市化。90年代中期以“抓大放小”的国有企业体制改革，促使乡镇企业破产和转型的同时，推进了中小型国有企业的民营化。同时，外资也大量涌入中国。这就有效推动了农民进城打工，成为农民工。中国社会因此从原先的城乡二元社会演变成为三元社会，农民工，既不是农民，也不是工人，从而成为社会的第三元。这第三元为世界经济和城市化历史所罕见。
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三元社会高度不稳定
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第三阶段就是现在正在进行的在城乡统筹原则主导下的城市化。为什么要搞城乡统筹？这里有几个前提。首先是三元社会的高度不稳定性。三元社会已经出现了非常多的问题，尤其在东南沿海。例如，广东每年要吸收两三千万的农民工。农民工非工非农，既不是城市居民，也不是道地的农民，而是流走于城市和农村之间。因此，这第三元是最不稳定的因素。高强度的流动性本身就会产生不稳定的因素。缺少制度性社会保障的农民工，在经济危机的时候尤其显示出其不稳定的性质来。在城市经济危机的时候，第一代农民工还可以回家务农，这不仅因为他们在家乡还有一块土地（不管大小），而且也因为有能力务农。但第二代农民工则不一样了，他们大多出生在城市，长在城市。即使他们在家乡也有土地，但已经和父辈不同，没有务农的能力了。他们越来越要求享受城市居民一样的权力。现在已经有了第三代农民工。在这样的情况下，如果不能有效地把这第三元转型成为城市居民，社会的稳定必然会出现大问题。如何转型？城乡统筹成为关键。
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其次是农村的衰败或者被衰败。农村的衰败，在一定的意义上不可避免。市场经济的规律决定了农村人口的外流。在世界范围内，工业化和城市化必然导致农村人口的外流。中国人多地少的特点更是加快了这个进程。现在很多村庄，劳动力都外流，留下一些老人和小孩，道路、耕地、学校等等被荒废。但也有很多村庄是“被”衰败的，这主要是由城市化对农村的土地需求所引起的。很多村庄，尤其是城市附近的村庄，往往以各种形式主动或者被动地出卖土地。这些村庄原先并非城市的一部分，但现在越来越像城市，它们中的很多已经演变成“城中村”。大量的资本也流入农村，以各种形式收购农民土地，从事各种开发项目。无论是土地拆迁和土地开发所产生的问题，还是“城中村”问题，都必须加以重视。
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第三个很重要的原因就是通过城乡统筹来达到经济的可持续发展。在过去的30多年间，中国取得了高速的经济增长。高速经济增长主要有两个来源，即内部的体制改革和外部的与国际经济的整合。但从近年来的情况看，这两方面的动力都在很快消退。经济改革在20世纪90年代中期取得了突破口，主要是国有企业体制的改革，但近年来这方面的改革越来越困难。在一些领域，不仅没有进步，反而有倒退的趋势。包括国有企业在内的既得利益，已经成为深化经济改革的阻力。公平地说，国有企业在中国国民经济中仍然扮演着一个不可或缺的角色。各级政府尤其是中央政府，往往通过国有企业来应付危机和解决一些问题。也就是说，国有企业是政府的经济杠杆。这尤其表现在国有企业应付2008年以来的金融危机。
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但是国有企业也在相当程度上挟持了国家政策，国有企业的大扩张已经有效遏制了民营部门的发展，遏制了市场发挥有效的作用，从而导致了中国国民经济的结构性失衡。尽管简单的扩张仍然是很多国有企业的发展之道，但很显然，扩张的空间已经非常有限。中国很难再继续依靠国有企业来取得可持续的经济增长。
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要继续依靠出口来维持经济增长也已经不可能。实际上这方面的情况更为糟糕。中国的主要出口对象欧美也面临着经济结构失衡的问题。这些国家都需要很长的时间来调整其经济结构。但到目前为止，这些国家仍然停留在应付危机的阶段，也就是说，这些政府所出台的政策属于“救火”性质。欧美市场对中国仍然很重要，但要依赖欧美市场来取得经济增长显然不可行。同时，尽管中国对其他发展中国家的出口在增加，但增加的总量很难和中国对欧美市场的出口相比。
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寻求经济增长新动力
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在这样的情况下，人们就必须思考中国经济发展的新动力来自何处的问题。近年来，城乡整合被很多部门视为是下一步经济增长的主要动力源。从历史上看，在很多国家，城市化的确在很长时间里提供了强劲的经济增长动力。工业化、城市化、中产阶级、消费社会这些都是经济发展过程中的要素。在过去的30多年里，中国的工业化史无前例，但城市化则因为很多制度因素（例如户口制度）远远落后于工业化的水平。现在强调城乡统筹的理性，就是要在推进城市化的同时寻求经济增长的新动力。
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如果城市化是为了可持续的经济增长，解决前面遗留下来的问题，那么就很好。但问题并非那么简单。对很多政府官员来说，土地的城市化可能比人的城市化来得重要。很多年来，因为国家缺少有效的税制改革，地方缺少财政收入来源，土地财政一直是地方政府财政来源的主柱。地方政府关注城市化主要是为了土地。土地被城市化了，但从土地上转移出来的人还没有被城市化。“城中村”的问题就是这样形成的。
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对中国来说，城乡统筹非常重要，这不仅仅是一个经济发展问题，更是社会稳定问题。正如前面所讨论的，改革开放前造就了城乡分割的制度。80年代改革开放之后，城乡差异有所缩小，但自从90年代初以来也就是大规模的工业化发生以来，城乡两极分化变得越来越严重。这种情况不能再继续下去，不仅要缩小城乡差异，而且更要城乡整合和一体化。从国际经验来看，农村问题的最终解决，也要依赖工业化和与之相关的城市化。中国所说的“三农问题”（即农业、农村和农民）关键在于工业化和城市化。
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但是，我们绝不能简单地把城乡统筹和城乡整合理解成为消灭农村。尽管有快速的城市化，中国农村人口仍然很庞大。城市化要有节制，过快的城市化会导致城市的农村化。简单地说，土地的城市化和人的城市化要同时进行。实际上，如果就广东等沿海省份而言，下一阶段的主要任务是巩固已有的城市化，消化既有城市化所带来的很多弊端。城市的升级和精致化，是中国大多数城市所面临的问题，简单的城市扩张会带来无穷的问题。
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更重要的是要意识到，农村建设也是城乡统筹的重要部分。在强调城市化的同时，中国也已经到了要明确提出“保护农村”的目标的时候了。城市化不是要消灭农村，而是要保护农村。国际经验表明，城市化到了一段时间之后，人们就会出现城市居民向往乡下生活的现象。同时，随着城市化比例的提高，农村生活的附加值也会发生变化。到欧美国家看看，高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式。很多城市居民所渴望的是乡下的生活。这种现象在中国迟早会出现。中国现在的情况是，城市居民想住在城中心，农民也想住进城市。但没过多少年，很多人就会怀念起农村生活。到2011年底，城市人口已经超过总人口的一半（51.3%）。如果城市人口达到总人口的四分之三，农村的价值就会遽然增加。
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现在人们开始强调政府提供公共服务的责任。在城市，提供公共服务比较容易些，因为城市人口具有规模。但在人口很少的农村，提供公共服务有比较大的难度。很简单，在人口少的地方，提供公共服务的成本会非常高，很难实现可持续性。一定的人口规模是公共服务的前提条件。如果说城乡统筹要保护农村，问题的核心在于农村的公共服务供给。这才是人们需要思考的问题。这方面，需要政策实践的创新。沿海省份的一些地方已经有很多好的经验。例如，广东有些地方做得相当有效，包括惠州的乡村教育和医疗制度。在这些地区，城市化在发展，但农村也在改善，城市化和保护农村平衡发展。从长远来看，这种方式要优越于单纯的城市化，或者单纯的农村建设。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 中国的城市化和城市治理问题
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城市体制改革是中国城市化的制度前提。从中国的现实来说，城市行政体制改革最为关键。在确立行政体制改革的目标过程中，必须把以人为本和全球化考量进去。以人为本就是要改变城市以官僚为本和以钱为本的传统。改革开放以来，到目前为止，在很多地方，以钱为本和以官僚为本成了中国城市化过程的主导原则，因此导致了城市化过程中的权钱一体化。权钱一体化的确造就了巨大的动力，从量的方面，快速有效地推进了中国的城市化。但是，这种一体化也导致了无穷的城市问题，因此需要通过城市改革而得到转型。同时，城市行政体制改革也是城市全球化的关键。城市全球化表明城市的人、财、物等方面向国际社会的开放，但官僚化严重地阻碍着这方面的进步。
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这里就涉及一个城市发展主体的问题。无论是城乡统筹还是产业升级，都会涉及一个重要的问题，那就是“谁来做”。这个问题往往被忽视。在中国，很多人不太会去思考这个问题。对他们来说，城市的发展主体当然是政府。政府是中国各方面发展的主体，这是1949年新中国成立之后长期以来所形成的思想意识。的确，在改革开放之前，什么事情的主体都是政府，无论是地方政府还是中央政府。改革开放之后，中国开始在经济层面发生变化，在国有企业和集体企业之外，发展出一个民营部门来，包括内资企业、外资企业和合资企业等。在经济发展方面，混合经济已经成为现实，经济主体的多元性已经被人们所接受。但是在城市发展方面，这个意识还是很薄弱。在实践上也是如此，政府包揽城市发展的方方面面还是常态。
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不过，这个观念必须得到改变。城市发展要高效和可持续，主体必须是多元的。政府应当设定自己的边界，做自己应当做的事情，而把社会可以做的事情下放给社会。比如说，城市的规划是政府的事情，但规划之后的执行主体可以是企业。也有人会认为，在中国的动员性体制下，让政府来做可能效率会更高。这并没有错，因为政府具有很强的动员能力，不过问题在于政府主导的发展往往缺少可持续性。如果是政府必须参与的地方，政府和企业可以结成伙伴关系。
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在中国的环境中，还必须涉及一个其他国家的城市所没有的问题，那就是国有企业的问题。一些城市不仅拥有自己的国有企业，也是很多中央企业的所在地。这就要对国有企业做个分类，例如营利性经济类型的企业、非以营利为目标的社会企业和非营利企业。一些产业例如航天航空、核能等等，因为涉及国家安全问题，可能要由国家来主导，但社会可以参与其中。在经济类企业里，大多数企业都是可以让民营部门来做的。另一类是社会性企业，要有政府来做，但可以引入市场机制。而对非盈利的企业，政府也可以委托民营部门来做。
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还应当加以强调的是一个城市的中小企业。城市是人口集中之地，就业非常重要。城市如果失业人口过多，不仅仅会面临经济问题，而且也会演变成社会乃至政治稳定问题。因此，城市要大力发展中小型企业。从国际经验来看，中小型企业的发展有两大至关重要的功能，即公平的收入分配和就业。中小型企业属于经济结构问题。凡是大型企业和中小型企业平衡发展的社会，经济结构就比较平衡；凡是中小企业得不到发展的社会，经济结构就很难平衡。同时，就收入分配来说，中小型企业能够有效解决一次收入分配的公平问题。凡是中小型企业发达的社会，收入分配就比较公平；凡是中小型企业得不到发展的社会，收入差异就会很大。经济结构和收入分配就会衍生出另外一个问题，那就是社会和政治的稳定。不难发现，凡是中小型企业发达的社会，中产阶层就庞大，社会就稳定，即使有政治抗议活动，也显得相当理性；凡是中小型企业得不到发展的地方，中产阶层就弱小，社会分化和不稳定，一旦出现政治抗议活动，往往是非常暴力。
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改革城市等级制度
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