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除了城市化和城市发展的主体多元化之外，城市要实现从以官僚为本。以钱为本向以人为本转型，其主要环节就是要促成城市从等级制度向城市体制的扁平化的转型。城市的扁平化可从两方面来讨论，其一是城市和中国总体行政体制之间的关系，其二是城市内部的治理体制。
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从城市和整体行政体制的关联来说，现在的城市具有过多的行政级别。中国的城市有县级市、地级市、副省级市、省级市、直辖市等级别。改革开放以来，行政体制改革方面出现过几个考量不周的决策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出机构，转型成为独立的一级政府，即地级市。第二个不周就是设立了那么多的计划单列市，也就是副省级的市。第三个不周就是实行“市管县”制度，把县级市纳入地级市的管辖之下。中国传统几千年，在大多数时间里，只有三级政府，即中央、省和县。就市来说，只有两级，即省城和县城。但现在光是市就有五个级别。无论从自己的传统还是国际经验来说，实在没有必要区分得那么细。这种等级体系大大损害着行政效率，带来了无穷高的行政成本。城市体制要改革，就必须要考量如何通过改革城市行政级别制度，来缩短城市间的行政距离。
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这里，有几个方案可供选择。第一，把计划单列市和一些重要的地级市转型成为直辖市。中国那么大的一个国家，省级单位过少。历史地看，省级单位过大，在中央权力衰微的时候，往往出现强大的地方主义，甚至趋向于独立。因此，自民国开始，人们一直在设想省级体制的改革，主要是增加省级单位。但从可操作性来说，要把一个省分成两个省非常困难，因为省不仅仅是一个地理区域单元，更是一个历史文化单元。在这样的情况下，可以设置更多的直辖市来增加省级单位。这不仅容易操作，也符合工业化和城市化的大趋势。改革开放以来，重庆设置直辖市的成功实践也说明了这一点。
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第二，把地级市重新改回到改革开放前的组织属性，即“行署”，也就是省政府的派出结构的地位。在这种情况下，地级市只是省即行政当局的派出结构，就不需要设置那么多的结构，也就是说，精简机构真正成为可能。
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第三，取消县级市和地级市之间的从属关系，这两级扁平化，属于同一行政级别。这方面的改革已经走出了第一步，即“省管县”制度。但“省管县”制度主要在于经济资源分配方面，不涉及行政和人事。实际上，可以在这一改革的基础上，实行省政府对县政府的全面管理，这样就可以把县级市从地级市那里“解放”出来。无论是现在的地级市还是县级市，都直属省政府管理。
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城市内部的行政体制改革也需要进行扁平化改革。现在的情况是，城市内部也有太多的行政级别，表现在两个方面，一是等级的行政体制，例如区和街道，二是各类非行政组织的行政级别，例如医院、学校、研究所和各种事业单位等。
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城市内部的行政等级要缩短。传统上，县是基层政府。也就是说，县级市以下就没有必要设立政府了。广东省顺德区等地的改革经验表明，改革开放之前设计的乡镇政府可以改革，要不完全取消，要不就转型成为县级政府的派出机构。同样，城市内部也没有必要再设立三级政府。新加坡和香港等大城市只有一级政府。西方很多城市也都只有一级政府。为什么中国要设计那么多级别的政府？和县政改革那样，市政府之下没有必要设置额外的政府，至多设置一级派出机构就足够了。
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取消非行政组织的级别
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更为重要的是需要取消城市内部的各类非行政组织的行政级别。这是以人为本和国际化的需要。城市的全球化表明各种生产要素在全世界范围内的流通，这要求减少一个城市的官僚程度。一个城市的官僚化程度过高，就会阻碍各种生产要素的自由流通，尤其是人才方面。要吸引人才，尤其是国际人才，就要建立适应人才流动的城市制度。中国城市的方方面面过于官僚化，不仅存在着庞大的官僚体系，而且主要组织例如医院、大学、研究院，甚至企业（国有企业）这些人才的载体都具有行政级别。这种行政级别体系的存在，阻碍着人才进入中国，发挥其应当发挥的作用。尽管中国政府不断推出各种不同的吸引人才的计划，但从总体上来看，高端人才仍然在外流。同时，因为行政级别，已经被吸收回来的人才也难以发挥作用，而是很快被官僚阶层所吸纳，成为官僚体制的一部分；要不就处于边缘地带，同样发挥不了作用。
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应当看到，城市是中国整体政治制度的一部分，城市很难完全独立于整体政治体制而运作。此外，城市本身也必然要有政治的一面。有人的地方，就会有政治。就是说，城市的政治化不可避免。但城市要升级，有很多方面必须也可以让渡给市场和社会。城市如果没有一定的自治性，就很难发展出城市独特的文化。城市可以自治，但不可以独立。今天，没有一个城市可以得到独立生存和发展。同时，通过城市行政体制的改革来减少城市的政治化是有可能的。例如城市可以分权于社会，通过各种改革把很多方面的权力让渡给社会组织，而这些社会组织是不需要行政级别的。即使上面所说的医院、大学、研究院和企业，也不需要行政级别。中国现有所有的事业单位都不需要行政级别。
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城市体制改革要考量到以人为本的原则，考虑到全球化背景。但无论是以人为本还是全球化，都需要城市的扁平化，也就是要把城市的权力从政治和行政当局分权给社会、个人和社会组织。广东等省份正在进行以放权社会为目标的行政体制改革，已经给中国的城市改革提供了条件。城市化要结合行政体制的改革的主题。城市行政体制改革具有很大的空间，应当把城市行政体制改革确定为城市升级和新型城市化建设的一个重要内容。如果政府要在新型城市化方面扮演一个主要角色，城市行政体制改革势在必行。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 中国城市化要避免怎样的陷阱？
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中国新一届领导班子和政府形成之后，城市化或者城镇化，已经被提到中国经济和社会发展的最高议程之一。在中国经济发展的下一阶段，城市化的确非常重要。中国前些年已经进入中等收入社会，高经济增长阶段已经过去，但如果在今后相当长的一段时间里（15~20年），能够维持一个中速增长水平，就可以比较顺利地从中等收入社会，转型成为高收入社会。
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这种转型的意义不仅仅在经济层面，更是社会政治层面。今天中国社会所面临的大多数问题，都是大多数长期陷于中等收入陷阱社会所共同面临的问题，例如收入分配差异大、社会高度分化、社会思想意识极端化、社会抗议不绝、官员腐败等等。如果中国能够转型成为高收入社会，今天所面临的很多问题就会得到控制，甚至消失。当然，到那个时候，中国也会面临高收入社会的问题，但问题不会像今天那样严重。
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在实现长期的中速增长过程中，城市化是可持续经济发展的一个关键领域和重要资源。可持续经济增长要求中国经济实现多方面的转型，其中一个转型就是从出口导向型转向内需型，也就是要建设消费社会。中国消费社会的建设主要取决于城市化，消费社会主要是一个城市现象。同时，城市化也是中国社会建设的重要方面，这里不仅涉及城乡整合，减少城乡差别，而且更为重要的是要消灭中国所特有的三元社会现象。这“第三元”，也就是农民工，是中国制度的特有产物，是社会非正义和不稳定的根源。这一点，中国各方已经讨论多年，无须再做说明。
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城市化处处充满陷阱
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从这些方面来说，城市化的确可以给人们带来对未来的美好想象。但是，在实际层面，城市化却处处充满陷阱。人们所理解的城市化，和各级政府官员所实际上追求的城市化之间，有巨大的差异，甚至是相反的。在研究中国城市化时，人们需要提出和回答的一个重要问题是：对各级政府尤其是地方政府来说，城市化意味着什么？这个问题最为重要，因为各级政府官员是行动者，他们对城市化的认知和这种认知之下的行为，决定了中国城市化的实际进程和前途。
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对各级政府官员来说，城市化又意味着什么呢？要回答这个问题，不能光看他们就城市化在说些什么，更为重要的是他们做过什么，正在做什么，还会做什么。
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如果从各级政府官员的行为看，这个问题并不难回答。从经验看，各级政府官员的行为，在不同时期具有相当的一致性。他们首要的考量是城市化所能带来的GDP效应，以及对地方经济发展的贡献。无论是GDP还是经济发展，主要的因素是财政收入，尤其是对地方政府来说。这里既有中央层面的税制因素，也有地方层面甚至官员个体层面的因素。
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从国家的税制来说，自从1994年实行分税制以来，财政收入大规模地向中央倾斜，但中央政府在其所拥有的财权和其所承担的责任两者之间，没有一致起来，财权远远大于其责任，这使得地方财政负担一直在加重。情形往往是中央出政策，地方出钱。无论是执行中央政策还是谋取地方发展，地方政府需要财政的支持。这要求地方政府到处去找钱。这些年的土地财政就是这样造成的。
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其次，GDP主义仍然横行。尽管讲科学发展已经多年，但上级政府在衡量地方官员业绩的时候，仍然看重GDP。要GDP，就要发展地方经济。也就是说，GDP仍然是地方官员升官的必要途径。从地方官员个体层面来看，搞GDP导向的经济发展工程，能够带来无穷的正面效应。不搞些工程，地方政府就会变成“清水衙门”，一搞工程就会是“车水马龙”。搞GDP工程因此是地方政府官员的理性选择。当然，这里面隐含着多少腐败的机会，则是尽人皆知的事情。
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下一个问题是：在这种GDP主义逻辑主导下，围绕着城市化这一议题，政府官员会如何行动？在实践层面，有些行为模式已经相当清楚地表露出来。简单地说，地方官员所关心的是几件事情。一是土地的城市化，而非人的城市化。他们想利用城市化的合法话语，获取土地资源，主要是农村的土地资源。第二是到处筹钱，向中央要钱，向地方筹钱，当然也可以自己搞债务。城市化需要大量的金融投入，没有钱就很难有城市化。这也就是近来人们在谈论的城市化，有可能促成新一波政府投资，数额之巨大，很难想象。但无论钱从哪里来，如果城市化演变成为大规模的筹钱运动，一场深刻的地方财政危机，乃至国家财政危机不可避免。
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在很大程度上，中国已经面临一场地方债务危机。地方政府大量举债已经有年，积累了数量惊人的债务。但这个趋势随着城市化进程不仅很难减缓，并且会有增加的趋势。很荒唐的是，地方官员的举债行为，往往能够变成其政绩行为。地方官员都会在其任期内大量举债，而不顾这种行为的长远恶果。只要上述制度因素，尤其是上级政府衡量官员政绩的GDP主义不变，地方的这个行为方式，永远不会得到改变。
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