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在预算制度方面，中国的问题更为严重。简单地说，中国还根本没有最基本意义上的预算制度。预算最重要的就是数字细节，其他国家的预算中都会把每一分钱的用处说得清清楚楚。但中国的预算是没有细节的，所谓的预算就是大概给一个数，也不知道这个“数”的根据在哪里。“预算去了哪里”的问题更是没有人可以回答。不用举很多例子，光看看各级领导个人可以掌握的金钱数量就足够了。为什么一个官员可以贪污数十亿的天文数字来？这完全是因为对他们没有任何数量的约束罢了。
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实际上，即使执政党也已经意识到，没有有效的预算制度，政府官员的腐败行为很难得到遏制。这些年来，无论是政府还是社会，很多人都在呼吁建立预算制度。有些地方当然也在努力使得预算更加公开化，但总体上仍然没有一个有效的预算制度。为什么建立不起来呢？这需要思考。
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政治和经济的分离和预算制度，是清廉政府的宏观制度条件。要保证官员的清廉，还需要其他很多制度的配合。从其他国家的经验看，有两方面的经济制度非常有效，一是在发展早期的高薪养廉制度，二是收入的货币化。
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高薪养廉至少在一个社会发展的早期是非常需要的。在西方尤其是欧洲，很长的历史时间里是贵族或者资产者统治，他们从政的主要考虑并非经济收入。在后发展中国家，这个问题如何得到解决？如果从政者没有足够的收入来源来维持一个体面的生活，或者说不能有足够的正当收入，中国所说的“潜规则”必然流行，那就是权力寻租和腐败。这样后发展中国家就有了“高薪养廉”的实践，就是说给予公职人员较高的收入以支撑他们的体面生活，从而减少他们腐败的动机。
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如何避免腐败陷阱？
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高薪养廉的第二个重要考量是如何逃离腐败的陷阱。很多社会，腐败不仅发生在政府领域，也发生在社会的各个领域，可以说具有全社会性质。这样的社会就容易陷入腐败陷阱。如何走出陷阱？一些国家就转向了政治精英。从一定程度上说，这是一条列宁主义路线，即通过政治精英来塑造社会，就是说，首先塑造一个清廉的政治精英集团，然后再通过这个集团来塑造清廉的社会。当然，与列宁主义不同。在列宁主义那里，强调的是政治精英集团的道德水平，例如大公无私的献身精神。但问题在于，道德的诉求可求不可得，并且也很难实现可持续性。这样，高薪养廉的经济方法就取而代之。至少从香港和新加坡的例子来说，这个实践非常成功的。当然，高薪必须有一个限度，这个度是社会所能接受的。如果这个度超出了社会的接受程度，高薪的合法性就会成问题，这样也很难使得精英集团来塑造社会。
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这里必须指出的是，社会经济发展到发达的阶段，高薪养廉的效用就会逐渐消失。主要是因为全社会的平均生活水平都已经到达一个可以过体面生活的程度，也就是中产阶级社会。很多欧洲国家尤其是北欧国家，政府官员的薪水并不是很高，但也能保持清廉。这和全社会的高生活水平有关。因为到那个时候，从政也只是一种职业，人们无须通过权力寻租来过上好生活。
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也应当指出的是，在新加坡，早期的“高薪”目标主要是用来“养廉”。当然，高薪也并不是很高。但近年来，新加坡的高薪的目标主要是要和企业界竞争人才。很显然，如果政府领域的工资很低，人才必然转入企业界，而政府很难找到有用人才。因此，政府部门必须有相当高的薪水来吸引人才。同样，这个“度”应当在哪里呢？这在新加坡也是有争议的。但不管怎样，如果政府继续要在引领社会经济发展方面起到一个重要作用，“高薪”仍然有其存在的必要，新加坡政府也不会因为社会的异议来放弃高薪制度。
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除了高薪制度，还有一个非常有效的制度就是官员个人收入的透明化，而实现透明化最有效的方法就是官员收入的货币化。货币化就是有效的量化管理。官员的消费水平和其收入水平应当是对应的。货币化有利于对官员进行监督。一旦官员的消费水平远远超出了其工资水平，人们就可以怀疑其是否有非正常的收入，甚至腐败了。所以，很多各级官员的工资是公开的，是可以供老百姓查找的。这方面，新加坡可以说做得最为彻底。新加坡的高级官员连公车都没有。这个群体的薪水很高，但所有的费用都包括在内了。
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无论是高薪养廉还是收入货币化，在中国都不存在。在所有与政府有关的领域包括医院、学校、事业单位，当然也包括政府本身，人们的基本工资仅仅占其实际收入的很小的一个比例，大量的收入来自灰色地带。可以说，中国的案例完全是和高薪养廉、透明化相反的。低薪必然寻租，寻租必然腐败。中国一位部长的费用和新加坡一位部长的费用谁高？从表面看，新加坡不知道要比中国高出几倍来。但实际上的费用，中国的要高出新加坡的多少倍来呢？中国的部长低薪水，但有很高的灰色收入或者另类收入，例如公车、医疗、养老、旅游等等。从这个角度看，如果中国采用新加坡的高薪制度，实际上的花费也差不多。同样的花费，一个制度可以做到清廉，另一个制度则腐败。这是制度选择的问题。从这个意义上说，人们可以相信，中国的制度实际上是可以改善的。
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在中国的经济领域，还要简单讨论一下“原罪追究”问题。今天，无论是企业家还是政府官员，凡是手中握有大量财富的，都感觉到很不安全。因此，一有机会，他们都想把财富通过各种方式转移到国外安全的地方。这里就涉及“原罪追究”的问题。这已经陷入了一个恶性循环。“原罪追究”的声音在中国一直非常响亮。近年来因为社会不公平的恶化，这种声音越来越响亮，导致了财富的加速流出。“原罪追究”当然是有道理的，因为这些人所拥有的财富大多是非法所得。无论从道德还是法律来说，他们都应当受到追究。如何跳出现在这个恶性循环呢？在西方国家，历史上也曾经经历过这样一个阶段。一个通用的办法就是通过制定新法律，规定在某一时间段之前的非法收入，免除“原罪追究”，强制或者鼓励这个群体投身到办学、社会慈善事业等等。这样既留住了财富，也有益于社会。然后，在这个时间段之后，对他们的收入通过以上所讨论的种种举措来监管。中国不妨从这些先发展国家学习如何处理这个问题。要不这个恶性循环继续下去，要不对此进行“去道德化”处理，跳出这个恶性循环。两者可能各有利弊，但从长远看，后者的利肯定高过前者。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 中国怎样反腐败才会有效？
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中共十八大把反腐败提高到一个新的高度，新领导层一上任也即刻把反腐败提高到其最高的议事日程上来。反腐败方面的新发展对中国政治意味深远，具有多方面的含义。首先，把反腐败提高到执政党那么高的议事日程，从一个侧面说明了中国的腐败本身也已经发展到一个新的高度。实际上，刚刚过去的一年，中国政治充满了腐败的丑闻，从基层一直延伸到顶层。十八大结束没有几天，就有多名高官被暴露出腐败案件。改革开放以来，这种情况很少见。其次，腐败的深度和广度，已经深刻影响了执政党的形象和合法性。很多年来，高层一直在警告全党，腐败会“亡党亡国”。现在，各方面都已经感觉到了，如果腐败不能得到整治，那么“亡党亡国”越来越具有现实性。其三，新领导层展示了反腐败的巨大政治决心，在最低程度上减少腐败对执政党所能产生的致命影响，在最大程度上提高和巩固执政党的合法性。很简单，如果执政党继续腐败下去，哪有能力来实现民族复兴的使命？
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不过，人们所面临的核心问题在于：如何反腐败才有效？反腐败早已经不是新鲜事。改革开放以来，每一届新领导层和新政府都是反复强调反腐败的，反腐败运动也从来就没有间断过。同时，中国也一直在向世界上所有清廉的国家和社会学习，学习它们如何有效反腐败。到今天，能学的，已经学了；能做的，也已经做了。但为什么腐败还是继续变本加厉呢？这才是需要人们深刻思考的。
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一句话，中国并没有根据中国体制本身的特点，来设计反腐败体制或者机制。那么中国体制最主要的特点是什么呢？如果说多党制国家的主要特征是外部多元主义，中国制度的最大特点就是内部多元主义。我曾经多次强调，中国内部多元主义所面临的挑战，就是内部多元主义过度。这种内部多元主义如何表现在反腐败方面的制度特征上呢？又如何对反腐败产生着负面的影响呢？
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概括地说，表现在反腐败方面，内部多元主义主要表现为反腐败机构过多，内部权力过于分散，不够集中。不仅党、政、人大、政协等等都设立了反腐败机构，主要组织和机构都有自己的反腐败机构。较之其他所有国家，中国的反腐败机构是最多的。
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太多反腐败机构相互掣肘
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内部多元主义产生了诸多弊端。首先，内部反腐败机构过多的逻辑结果，就是反腐败责任极其不明确。这就导致了中国传统中典型的“和尚与水”的关系，即“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”。机构众多，又不互相协调或者协调得不好，导致了太多的权力内耗，各个机构之间矛盾重重。这种现象并不难理解，不同机构具有不同的利益。尽管各个机构名义上都是为了反腐败的，但实际运作的结果就是权力的争斗，反腐败反而演变成每一机构的“副业”。这是所有官僚机构运作的逻辑。因此，只有把众多的机构整合起来之后，它们的利益才能一致起来。
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其次，机构众多会给腐败提供很多机会。为什么？有两个方面的原因。其一是，机构众多，反腐败不力；第二是，反腐败责任不明确，使得腐败有机可乘。其三，反腐败机构众多也导致了这些机构本身的腐败。因为所有这些反腐败的机构从属于不同的上级机构，因此，其他的机构有多腐败，反腐败的机构也必然有多腐败，甚至更腐败。反腐败机构往往掌握着有关腐败的信息，这些部门的领导人更有技术和手段不仅来进行腐败，而且能够逃避反腐败。这也就是为什么中国的公检法系统，是最腐败的一个系统的主要原因。
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过去很多年里，中国各个反腐败机构派大量的干部官员到中国香港和新加坡去考察，学习这两个政府的反腐败经验。也应当说他们学到了不少经验，但一旦放到中国的制度环境里，这些在新加坡和香港非常有效的举措便不再有效。所有到这两个社会考察的官员都忽视了最重要的一点：香港的廉政公署和新加坡的反贪局都很小。一个小小的反腐败机构就造就了一个清廉的政府。在这两个社会，除了人们一般所说的高薪养廉、政府透明等因素外，就反腐败制度本身来说，最重要的就是权力高度集中，责任高度明确。反腐败机构又直属最高领导层。一旦发现腐败，应当承担责任者就非常明确。也因为责任明确，反腐败机构在预防腐败方面更是尽职。当然，另一个特点是，无论在新加坡还是香港，社会力量参与反腐败也非常得力。
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很显然，当内部多元主义导致着诸多负面效应的同时，外部多元主义缺失更进一步使得腐败不可收拾。外部多元主义并不是说，中国要像其他国家那样，设立反对力量或者反对党。反对党并非反腐败的有效机制。很多人相信，只有多党制才能反腐败。但从经验看，这种观点显然过于简单。世界上那些实现多党制的社会，也同样非常腐败，甚至更为腐败。从外部制约来看，社会的参与要比反对党的参与更为有效。反对党的参与就是要夺取政权，夺取政权之后也往往同样腐败。而社会的参与较少政治性，更多的是为了一个清廉政府，因此更能有效地反腐败。不过，在中国，社会并没有有效参与反腐败的管道。一些制度例如举报制度一直存在着，但往往是名不符实，在很多方面也会产生很多负面效果。应当指出的是，在互联网产生之后，这种情况正在发生很快的变化。不过，社会对反腐败的参与总体上看，仍然是需要通过非正式的管道。
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那么，通过怎样的制度改革才能实现有效的反腐败呢？
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一句话，要大力减少内部多元主义，强化反腐败机构的权力。这方面，可以参照近年来大部制建设的经验，设立一个反腐败大部制，整合目前各个反腐败机构。当然，在这个机构内部可以设立不同的反腐败部门。同时，这个结构应当直属最高领导机构。
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