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看法四是没有民主化。海内外，持这种看法的人居多。这些人都是把清廉政府和民主政治联系起来，或者把民主政治等同于清廉政府。很简单，经验地看，这个世界上大多数清廉政府都是民主政府，或者说，民主政治至少比专制政府要清廉得多。为什么民主政治导致清廉政府？这里有很多方面的原因。首先，民主政治强调政府内部权力的分散与制衡。其中，三权分立是一种制度机制。绝对的权力导致绝对的腐败，这是普世现象。要遏制腐败，就要限制政府权力。其次，民主政治提倡法治。一旦官员出现腐败现象，必然受到法律的制裁。这里当然最重要的是司法独立，保障法律的执行。其三，民主政治是透明政治，官员必须生活在阳光下。透明政治可以预防官员的腐败。其四，民主政治内还存在着社会对政府的制约。社会力量尤其是媒体，可以对官员产生很大的社会制约。
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如果从民主政治这个角度来看，人们可以说中国官员的腐败是因为中国缺少民主：官员手中有太大的权力，既没有内部分权的制约，也没有外部社会的制约，同时中国法治不健全，大部分官员生活在修得严严实实的城堡里面，缺少阳光。
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民主并不一定等于清廉
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从理论上说，这种观点非常具有说服力。但从经验上看，民主政治和清廉政府之间的关系还是需要进一步深入探讨的。就是说，民主政治和清廉政府这一等式，在一些社会形态下是成立的，而在另外一种状态下并不成立。
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经验观察告诉人们，民主政治和清廉政府相关，但前者不能单独决定后者。至少有其他两个重要因素，影响民主政治能否造就清廉政府，即社会经济发展水平和基本国家制度建设。社会经济发展水平对民主政治的影响是显然的。社会经济发展水平低下的社会，政府更容易发生腐败。举例说，如果根据西方的主流定义，民主就是开放选举，那么人均国内生产总值3000美元的时候可以开放，人均3万美元的时候也可以开放。但是可以肯定地说，人均3000美元的时候，比人均3万美元的时候更容易腐败。
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西方两百多年的时间里，大多数时间是精英民主。从政的要不是贵族（或者政治世家），要不就是资产阶级（或者代理人）。这些精英阶层的经济条件本来就很好，他们从政不是为了养家糊口，而是为了维护他们的利益。当然，并不是说这些精英人物就不会腐败了。相反，西方民主化早期也很腐败。后来随着社会经济的发展，整个社会生活水平的提高，民主政治文化的提升，政府变得比较清廉。不过，今天在大众民主时代，西方民主在应付腐败方面也面临着挑战。今天，任何人只要能够得到足够的选票就能得到政治权力。但对一些人来说，政治职位可能是为了养家糊口。当这个职位不能为其带来体面的生活的时候，处于这个职位上的人就有了动机去腐败，或者“寻租”。
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在发展中社会，民主更是和腐败联系在一起。非洲、拉丁美洲和亚洲的一些国家和社会，尽管早就实现了民主化，就是说，它们符合所有民主政治定义，例如定期的选举、制度上的权力分立、自由的媒体和社会力量的存在等等，但是腐败仍然极其严重。民主政治和清廉政府的关联，并没有在这些社会发生。社会经济发展水平低下是一个重要的因素。这些国家社会经济本来就不发达。民主政治的发生，并不是说它们的内部因素已经具备了，而是人为引入的。不过，严酷的现实是，西方民主往往意味多党制度，而政党往往并不是像西方那样建立在阶级或者阶层之上，而是建立在宗族、宗教和部落等因素之上。因为这些社会经济发展水平低下，蛋糕并不大，民主往往意味着各党派之间争抢蛋糕的政治纷争。这种纷争往往是非常暴力的。很显然，既然民主演变成抢蛋糕之战，政府官员也往往是极其腐败的。
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基本国家制度建设更重要
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更为重要的是基本国家制度建设。在社会经济不是那么发达的社会，政治腐败的情况是不同的。这种差异主要是由于制度建设或者制度设计不同而导致的。当然，如果没有有效的国家制度，社会经济再发达，也会出现腐败的情况。无论从西方还是后发展中国家的经验，法制的发展最为关键。近代形式的国家起源于西方，国家建设大多发生在君主贵族统治期间。近代西方中央集权制度的主体是法律制度。也就是说，在民主化发生之前，包括法律在内的基本国家制度要素就已经到位了。当然，在民主化发生之后，这些制度都发生了很大的变化。
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相比之下，在很多发展中国家，民主政治发生在基本国家制度建设之前。大多基本国家制度都是在大众民主化发生之前建立的，也就是在中央集权制度和精英民主制度期间得到建立的。如果在大众民主化之前，这些制度得不到确立，在民主化之后，就很少有可能建立这些制度。这就是今天很多发展中民主社会的困境。民主化发生了，集权制度失去了合法性基础，也就是人们都接受了民主，但是民主既没有为他们带来社会经济的发展，也没有早就稳定的社会秩序。低度社会经济发展、政治纷争和社会不稳定等现象同时存在。
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上面的讨论说明了几点。第一，民主政治如果要达到清廉政府，不仅需要民主的制度，更需要能够支撑这套制度运作的大制度环境，即社会经济的发展和基本国家制度建设。第二，民主政治和政府清廉之间的关系，并不意味着清廉政府要等到民主化之后才能建立。相反，保障清廉政府的很多制度，必须在民主化之前建立，否则民主化来临之后就很难建立。需要避免的是民主政治和腐败政治共存的局面。第三，因此也不排除非民主政府是清廉政府的可能性。无论在理论上还是在实践层面，这都是解释得通的。在港英当局时期，香港并没有什么民主可言，但香港政府的清廉是世界上出名的。新加坡一直被西方视为不民主或者不够民主的政权，但也是非常清廉的。
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以上的讨论对人们认识中国的腐败、探讨中国如何建设一个清廉政府有什么样含义呢？至少有三点。第一，清廉政府并不是单一制度因素决定的。除了社会经济发展水平，清廉政府是一项系统的综合工程。第二，无论是认识腐败的根源还是探讨清廉政府，必须跳出意识形态的束缚。如果从民主政治和权威主义等意识形态出发，就会出现简单化的“黑、白”观点，无助于真正认识到腐败是如何产生的、清廉政府又如何可能。第三，因此我们必须着眼于很多制度细节。在很多情形下，不是大的和宏观制度例如资本主义和社会主义、民主政治和权威主义决定政府清廉与否，而是这些制度下的微观制度所为。无论是腐败还是清廉，和这些宏观制度并不是互相排斥的。
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经济改革与中国清廉政府建设
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一般地说，在讨论清廉政府的时候，人们大多都会关注政治改革，而忽视了经济改革。但是，历史的经验告诉我们，经济改革甚至比政治改革更为重要。在任何国家，经济是一个政权运营的血液，控制了经济就是控制了政府。因此，经济制度决定了政治体制。这也符合马克思的经济基础决定上层建造的道理。
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经济改革如何可以使得政府变得清廉呢？可以从如下的具体制度细节来理解。最重要的是实现政治和经济的分离，在经济和政治之间建立边界。无论是在什么制度下，政府和经济的分离是清廉政府的一个重要制度条件。如果没有这个边界，政府可以随意动用经济资源，腐败就会变得不可避免。正是在这个意义上，西方社会在民主化之前就确立了私有产权制度。私有产权制度可以说是商业阶层（或者资产阶级）和君主贵族之间（也就是统治者）的一种契约。没有私有产权的保护，君主贵族就可以任意动用资产者的资产。这就是腐败。当然人们不应当对私有产权做过于机械或者意识形态的理解。私有产权和民主政治一样，在一些地方是清廉政府的前提，但在另一些地方，即使存在着私有产权也没有出现清廉政府。这里，经济和政治的边界才是关键。也就是说，私有产权只是确立经济和政治边界的其中一种方法，也存在着其他方法。
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其次是预算制度的确立。经济和政治有边界，表明政府的运作必须“取之于民”。政府本身不是生产者，其运作所需要的经济资源只能来自社会。社会如何保证政府不会滥用其从社会吸取的资源呢？那就是预算制度。经验地看，所有清廉的国家都具有透明的预算制度。预算制度可以说是一种“数量化”的管理。
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无论是经济和政治之间的边界还是预算制度，这两方面最重要的制度在中国仍然处于非常初步的阶段。经济和政治之间还没有任何边界。计划经济时代，政治和经济合为一体。改革开放以来，其中一个改革目标就是“政企分开”。尽管政治和经济分离的范畴远比政企分开广，但政企分开的确是朝着这个方向走的第一步。这方面也已经做了一些，例如民营化、宪法保护私有财产等。
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政治越界干预经济
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不过，现实的情况令人担忧。首先是私有化。私有化或者民营化的确是政治和经济之间设定边界的一个有效方法。但民营化了并不是说政府和经济之间就有了边界。为什么？边界是否能得到确立还取决于两个因素。第一，是否存在着保护这个边界的法律体系，及这一法律体系是否运作；第二，政治和经济之间的力量对比。改革开放以来，中国的民营企业得到了很快的发展，在国民经济中的地位也越来越重要。中国在保护民营企业方面也有不少努力，例如修改宪法以合法化私有财产，也通过了《物权法》来保护私有财产。
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但是这种法律上的保护并没有转化成为现实的保护。主要原因在于政治和经济之间的力量对比还是非常悬殊。中国还没有改变政治主导一切的局面，政治力量可以随意越过政治边界，闯入民营经济领域。民营企业，不管多么强大，在政治权力面前显得无比渺小。一旦私有财产被政治权力盯上，就无可逃遁。民营企业如果不和政治权力合作，命运就会非常悲惨。这样，法律的信誉无法确立，民营企业很难通过法律来保护自己的边界，它们不得不求助于法律之外的手段。例如通过和政治权力结盟，收买政治权力；例如最近出现的民营企业抱国企的“大腿”的现象等。所有这些也滋生出无穷的腐败现象。
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同样重要的是，没有政治和经济的边界，连国有企业的产权也难以保护。国企和国家权力之间的互动也在产生无穷的腐败。国有企业并不注定要腐败的。例如新加坡也拥有大量的国有企业，但是非常清廉，就是说在新加坡，国企的存在既没有导致政治权力的腐败，也没有导致国企内部的腐败。这主要是因为新加坡的国企和政府之间存在边界，而这个边界能够确立的主要原因，一是国有企业的企业化，二是法制的保障。
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但在中国，国企既导致了国家权力的腐败，也导致了国企内部的腐败。为什么？首先，国企还不是企业。20世纪90年代中期开始，中国国有企业实行“抓大放小”的改革，实行法人化，也就是企业化。但这个改革只走了半步。到今天为止，国企没有完全企业化，因为国企老总仍然保持着行政级别。国企老总与其说是企业家，倒不如说政治人物。这个行政级别是国企自己要求保留的，还是国家要保留这个以图对国企进行控制？国家要控制国企的因素可能更为重要。也就是说，国家政治权力和国企之间不存在明显的边界。
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界限不明导致国企腐败
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这样，国企可以借用国家权力来发展自身，而国家可以任意闯入国企而获得利益，两者的利益具有高度的一致性。在国家权力的推动下，这些年国企大举扩张，这并不难理解。但是在这背后隐藏着多少腐败因素呢？首先，国企已经变得过大而不能倒，大到可以挟持国家权力的地步。也就是说，国企可以随意闯入政治领域，对政治权力的运作产生很大的影响。中国国有企业对政府的影响，犹如美国的华尔街对政府的影响一般。其次，政府官员可以随意闯入国企。政府官员控制着人事任命制度，变相地侵吞国企的财产。各级政府官员可以轻易地把自己的子女、亲戚朋友遣入国企。也有很多干部在政府部门退出之后，直接进入了国企。无论从哪方面说，国企是中国目前最为封闭的一个系统。这不是腐败是什么？三是国企的内部腐败，也就是国企的内部私有化。国企在政治保护之下，不存在有效的监管制度，这是内部私有化的制度前提。国有赢利了，国企老板自己可以分配；但如果亏损了，就可以向国家要钱。
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不管怎么样，结果是显然的，那就是国有企业不能保护其财产，而被形形色色的政治权力侵吞了。这就是腐败！当然，腐败是有代价的。人们说，国企老总是风险最高的一个行业，这是有原因的。查一下在过去10来年里，有多少国企老板是以牢狱之灾收场的，就可以知道这个领域的腐败已经到了什么程度了。不过，人们很清楚，以牢狱之灾收场的国企老总还是少数，里面还有多少人受政治权力的保护而大肆侵吞国有企业的财富呢？有人说，看看华尔街有多腐败就知道中国的国企就有多腐败。华尔街在私人之手，国企在政府之手，结果是一样的。美国资本主义的危机根源在于华尔街，中国社会主义危机的根源在于国企。
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