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新的国家必须超越传统的国家行为规范而行动。它不仅深入到乡村一级，而且干预到农民家庭和宗族的决策。它不仅重组乡村政治生活和精神生活，而且控制农业产品的生产、交易和分配。特别是，它必须控制城乡关系。简言之，20世纪50年代以后的国家，对社会而言再也不是一个“天高皇帝远”的道德国家了。国家对社会无所不在的控制和影响，固然源于新政权要改造整个旧社会的宏大志向，但是在经济上，运用征税以外的手段集中平分于小农的地租，则是当时一个更为实际和更为迫切的目标。既然农民平均分享地租是耕者平分土地的结果，重新集中地租就不能不从根本上改造小农的个体所有制。
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国家权力逐渐侵入农民所有权。在第一个阶段，国家政策仅仅限制了农民个体所有权，但并没有在法律上加以消灭。比如，规定每家每户的粮食和棉花生产指标，对产出订购定销，禁止雇工、租佃和借贷，以及关闭集市贸易并切断农民与私商的联系通道。所有这些并没有改变农民的名义所有权，而只是对农民产权的使用、收益和转让给予某种限制、管制和干预。或者按照产权经济学家的分析，国家造成了农民所有权的“残缺”。重要的是，这部分对农民而言残缺了的所有权，事实上集中在国家手里，构成国家获取税收以外的农业剩余的来源。(29)国家通过建立并保护农民私有权来获得了税，进而又侵入农民的土地所有权而获得一部分地租。租税在中央集权的国家手中，整合为一体了。
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集体化进一步消灭了残缺的农民私有权。互助组运动联合了农民的生产活动，初级社归并了农民的主要财产，高级社消灭了土地和牲畜的分红，人民公社则在更大范围内推行公有化。(30)至此，国家拆除了农村社会的所有权篱笆，行政权力全面侵入乡村。农民剩余的高度集中动员的体制终于得以确立。政社合一的集体化公有制，构造了截然不同于传统中国农村的制度和组织基础。
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（四）国家制造的所有权
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现在我们不妨从农民的角度来讨论，为什么农民会允许国家改变和剥夺他的所有权。关于国家作为一种暴力潜能制度安排的理论，当然可以假定社会主义农业集体化无非是一种国家强制的结果。但是在事实上，中国的农业集体化至少同苏联相比更不依赖于直接的暴力强制。在另一方面，农民个体的土地所有权又被看作是引导农民跟随革命的主要经济动因，因此农民不可能不把个体土地所有权当作自己的命根子。那么真正困难的问题是要回答，国家究竟通过何种手段在事实上取消了农民的土地所有权，但又被认为是合法的。
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问题的根源在于农民个体所有权本身的性质，而不是集体化过程中所谓超越阶段的过激行动。我们将会看到，正是前者为后者的大规模发生提供了根据。
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土地改革形成的产权制度无疑是一种土地的农民私有制。但是，这种私有制不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶，而是国家组织大规模群众阶级斗争直接重新分配原有土地产权的结果。由于国家和党的组织领导对突破无地少地农民在平分土地运动中不可避免的“搭便车”行为具有决定性的作用，同时平分土地的结果又可以经过国家的认可而迅速完成合法化，因此领导了土地改革那样一场私有化运动的国家，就把自己的意志铸入了农民私有产权。当国家的意志改变的时候，农民的私有制就必须改变。
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（五）三种土地私有制
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上面这个论点对本文相当重要，因此有必要略加展开说明。我们不妨来比较一下，一位无地或少地农民，获取土地私有权的三种可能途径。在传统的土地市场上，这位农民可以购买土地所有权。他也许不能一下子买得起，于是先租后买，或者经过典入的中间过程。至于我们这位当事人的购买力，或许来自他家庭的储蓄、他本人的打工所得、一次意外的好收成或者其他幸运的机会。他在获得产权的过程中，也许得到过国家的正规法律服务，也许仅仅只是依靠传统社区的习俗和村庄内的中间人。无论如何，他经过自由的交换契约获得产权。
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第二种途径，是经过一个国家干预的土地市场。国家也许只限制土地产权交易的价格，如抗日战争时期的共产党根据地政府以及1950年的台湾国民党当局分别限制土地的地租率不得超过总产出的37.5％。这时，我们的这位农民也许更容易积累起购买地权的本金，但当他日后需要出租土地时，他也必须接受国家的同等干预。国家也可以对产权交易作进一步的干预，如战后日本、韩国和台湾地区的土地改革，由政府或当局强制按规定价格收购地主超过规定面积的土地，然后再出售给无地少地的农民。在这种情况下，我们这位当事人仍然在形式上购得了土地产权，不过他知道，没有政府或当局的介入，他不可能按这个购买条件成为土地的所有者。
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最后，这位农民完全不经过土地交易而获得土地。他投身于剥夺地主产权的群众政治运动，按家庭人口分得土地。此种剥夺由国家组织并由国家给予合法性认可。他的土地所有权即使在形式上也不是买来的，而是分来的。他受惠于政治运动和国家，因为单凭他个人的努力，不可能平分地主的财产。
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上述三种土地私有权，导致完全不同的所有权与国家的关系。在第一种情况下，农民有独立的谈判地位，他可以评价国家服务的质量然后决定付费（纳税），或者在他认为不合算的条件下，完全让渡产权也就无须再购买国家的服务。农民的这种独立谈判地位在第二种情形下打了折扣，而在第三种情形下几乎荡然无存。因此，完全可以有不同的土地私有制，它们具有不同的强度，不同的稳定性，并且具有完全不同的进一步改变的逻辑。(31)
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中国内地土改形成的农民私有权，是社会政治运动直接重新分配土地产权的结果。因此，在土改形成的农民个体私有制中已经包括了后来集体化公有的一切可能的形式，因为通过政治运动制造了所有权的国家，同样可以通过政治运动改变所有权。可以支持这个判断的事实是，早在20世纪50年代前半期，当国家的政策决定者在上层争论要不要继续实施新民主主义的经济政策，要不要保留农民个体私有制的时候，(32)农民本身对此并没有多少决策前的发言权和决策后的选择权。这给制度变迁理论中“路径相关”（dependent path）的思想，即前一个选择常常影响后来的发展轨迹（North，1990），提供了一个案例。同时也说明作者长期以来所持的一个论点：即社会主义产权改革的根本问题，不是由国家确认某种所有权形式（哪怕是最纯粹的私有制），而是首先界定国家在产权变革中的权力限度。(33)在一个国家可以任意指定所有权和改变所有权合约而无须经由与社会协商的环境里，即使全盘照搬一个最有效的产权制度，也无助于长期经济增长。
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（六）集体经济为什么低效率？
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我们已经看到，国家为什么和怎样制造出集体所有权。但是，国家却不能保障它的“体制产品”一定有效。集体化农业的经济效率低下，是一件不争的事实。根据Wen（1989）的计算，除了1952—1957年间中国农业总要素生产率有过一个增量极小的上升以外，整个1983年以前的农业集体化生产率明显低于1952年个体农业的水平。这是一个与集体化运动发动者的预期截然相反的结局。
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有一个解释已经被普遍接受，这就是农业生产中集体组织对其成员劳动的监督和计量的不完全，从而导致对社员努力的激励不足。(34)这个解释，注意到合作生产中劳动者积极性低下引起的效率损失，但可能忽略了另一种效率损失，即集体经济对其管理者激励不足而导致的无效率。
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任何队生产都面临计量、监督和经营管理的问题。因此有效的监管是集体经济成员提供充分努力的必要条件。但是，集体生产用什么来激励其管理者提供充分的有效监管呢？Alchian和Demsetz（1972）正是在这个意义上论证了所有权的经济含义。他们指出经济组织的所有权其实就是一种剩余权（residual claim），正是这种剩余权激励所有者努力监督。事实上，经济组织的资产所有者可以独担监管责任并独享剩余权，也可以把由监管引起的剩余支付给专业的经理并由后者担当监管的责任。无论如何，集体生产的监管有效性是由监管者享有剩余权来保证的。当产权受到侵蚀时，剩余权激励机制势必受到削弱。如果集体生产确实具有规模经济效果（即合作生产的总和大于个别生产者分别产出之和），那么所有权即剩余权将为实现此种规模经济提供制度保障。因此，集体生产中的监管困难，一方面源于技术性的因素，即信息收集和处理的困难；另一方面源于制度性的因素，即产权残缺导致对监管者的激励不足。
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（七）行政等级制替代剩余权
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集体经济在制度安排上消灭了剩余权机制，但是它并不因此就能够取消给予集体生产的监管者经济激励的需要。事实上，国家控制的公有经济不得不诉诸于党政官僚等级制，恰恰表明社会主义体制依然需要激励其经济管理干部。例如，官位升迁预期是这一体制最主要的正激励，而提拔无望、降职和撤职则构成负激励的主要手段。在此意义上，经济体制的官本位化可以看作是对产权制度的一种替代。
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但是，在中国农村的集体经济中运用行政升迁机制代替剩余权安排，遇到一个特殊的困难。由于版图广大和人口众多，中央集权的正规行政系统在乡村也只延伸到乡（公社）这一级。在乡以下，村（大队）和生产队的管理者由非正式官僚担任，他们在身份上与正式的国家干部之间，有一条难以跨越的鸿沟。事实上，在整个集体化时期，绝大多数大队和生产队干部，并不列入国家官僚的备选名单。(35)换句话说，行政升迁机制对人民公社的基层干部不起作用。同时，因为正式升迁无望，原体制的负激励也就对他们失去惩罚的效果。但是这批底层干部，恰恰是集体生产活动的直接监管者。对他们的激励无效，导致集体化规模经济效果根本无从实现。这就可以解释，为什么农村集体经济要比全民经济显得更无效率，并且在更早的阶段上就提出了改革，也就是引入剩余权的要求。
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总之，国家控制的集体化经济，存在着对共同生产监管活动缺乏激励而引起的无效率，这就使原本在农业生产中就颇为困难的计量和监督问题陷入几乎无解的困境。原有农业体制同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺。从另一个角度看，低效的体制潜藏着较大的体制校正效果，又使产权改革成为一件可能盈利的事情。不过，国家难道会仅仅因为集体经济的低效率就主动对自己的制度产品改弦更张吗？
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 三、灾荒、退却和变通
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（一）第一体改动力
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