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经济体制的效率只能在事后加以估计。当我们以各种方式做这件事的时候，我们假设制度效率与制度变迁之间存在着直接的互相作用的关系。但是这个假设在理论上会遇到很大的麻烦(36)，因为同一个体制的效率会引出各当事人不同的福利评价，而严格地说，我们没有办法把每个个人的福利函数加总为惟一的一个社会福利函数。(37)如果不同的社会福利函数（或更准确地叫集团福利函数）意味着各当事人集团对体制变迁的不同态度并引出不同的行为，那么制度变迁的初始推动力问题又会被复杂化为不同集团之间的力量对比。
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但是集体化公有制的性质却简化了这个问题。人民公社的国家控制和国家主导地位，确定了国家可以把自己对人民公社的福利评价“独裁地”（dictatorially）当作惟一的社会福利函数。相应地，我们首先要到国家控制集体经济的收益—费用结构的变化中去寻找制度变迁的起源。
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（二）国家控制农村经济的收益和费用
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导致人民公社制度最初变化的直接推动，是国家控制这一制度的费用—收益结构逐步发生的变化。国家，按照诺斯（1981）的定义，作为一个暴力潜能的垄断组织，当然可以创造任何产权形式。在一段时期内，它甚至可以为所欲为。但是国家终究活动在一个组织费用不为零的世界里。国家本身及其创造的经济组织，归根到底也要受到由交易费用和产权经济学揭示的那些经济规则的支配。
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图1直观地显示了国家在1952—1982年期间控制农村经济系统的费用和收益指数的变化趋势。(38)我们首先看到，在1952—1982年期间的绝大多数年份，即30年中的23年，国家控制农村系统的费用指数比收益指数增长得更快。这固然并不意味着农村体制对国家来说总是绝对“亏损”的，但也意味国家在多数年份承受着制度费用相对增长更快的压力。
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图1 国家控制农村的收益和费用指数（1952—1982年）（本表所用数据和说明见附表1及附表2）
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在此期间，国家控制收益指数增长相对于费用增长的倒挂，共出现过两个显著的高峰期。第一个是在1957—1961年间，以1960年为峰尖；第二个区段在1972—1981年期间，以1980年为峰尖。恰恰在这两个峰尖附近，发生了国家农村经济政策的大调整。按照本文的分析构架，这当然不是两次偶然的巧合。它们分别表明，国家在什么条件下才不顾忌既有的权力结构和意识形态连贯性，以及政府政策对原政策制定人权威甚至国家合法性的不利影响，而考虑经济政策的改弦更张。
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本部分余下的几个小节，讨论图中第一个制度收益—费用倒挂高峰期如何引起20世纪60年代初期国家农村政策的调整，如何为后来的改革准备了条件。对第二个高峰期的研究，将在下一部分进行。
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图1显示，1957—1961年间决定性的因素是国家收益指数突然大幅度下跌到威胁国家生存的最低需要。国家从1957年开始的提高农业公有化程度的所有努力，引起制度费用的连年快速上升，并且连年快于国家收益指数的增长。1958年国家综合费用指数比上年增长了66.82％，高于收益指数增长（33.02％）33.8个百分点（见附表1，下同）；此后两年，费用指数升到582点（1952＝100）的高位，但由于收益指数还在增长（1959年比上年增长了23.4％），或仅有微小下降（1960年比上年低了9.77％），国家政策决定人仍不打算作任何退却，并发动批右倾运动。但再过了一年，1961年国家的农村收益指数突然比上年减少了77.42％，只及1952年水平的70％（同期人口增长了15％，工业总规模增长了近4倍），国家的农村费用指数也被拉到接近1952年的水准。这时，国家才被迫执行农村经济政策的退却。这是一种国家收益骤然下降逼迫进行的政策调整。
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（三）政治失败还是政策退却
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20世纪60年代早期的农村经济政策调整，源于1959—1961年突然的农业大歉收。事实上，1958年的农业真实增长指数已经比1957年下降了约5个百分点，1959年又比上年下降15.9个点，而后1960年降了22个点，1961年又降了约51个点。(39)在农业中，1959年的谷物生产比上年下降15％，而后两年的谷物生产只及1958年的70％。(40)由于国家决策的滞后，1959年的农业税、农产品出口和农副产品收购中的暗租都继续上升，因此1959年的国家收益指数仍比上年增长66％。(41)这个反应滞后，导致相当一部分农村人口的口粮低于生存需要，从而约3000万人因饥荒死亡。(42)由于1959—1961年的农业危机是绝对的食物短缺，因此无法通过增发货币而缓解；由于当时国民经济的封闭性，危机也不能利用国际市场调剂来解决；由于当时农业积累还占国家收入的可观份额，农村收益大幅度下降势必牵动全局；最后，由于严重的饥荒已经蔓延，经济危机上升为挑战决策人权力和政府合法性的政治危机。(43)
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以上各项，从1961年起一齐发生作用，迫使国家在政治失败还是政策退却之间作出选择。经济情况如此危险，国家除了动用一切可能的政策手段动员农民增加生产并实行自救，别无他途。这留下一个重要教训，即国家完全控制社会经济的体制即使对国家本身来说也实在太不安全。
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（四）短期调整的长期影响
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1960年的调整包括了截然不同的两种内容。其一是维系人民公社的制度框架，但作出大幅度的政策修补，如收缩人民公社的规模并确立生产队为基础的所有制，约束上级行政官僚无偿平调下级和农民财产（批判共产风），解散公共食堂，改善工分制和生产队的内部管理。其二是承认农民家庭经营在集体经济中的地位（自留地、自留畜和家庭副业），开放城乡自由市场，允许包产到户甚至分田单干。这两组长期方向完全不同的调整政策，表明国家不得不在农村经济政策上全面退却。但是，国家在收益曲线突然大幅度下降的压力下作出的退却是短暂的。等到农业总产出恢复到原来水平（1964—1965），许多见效的政策都被当作权宜之计而弃之不用。短期的总收益下滑并没有根本动摇原有制度安排的保护结构，人民公社作为国家控制的农村经济组织在制度上仍然得以保留和延续。(44)国家从1962年起控制农村经济系统的收益指数恢复上升，其费用指数虽然也上升，但基本保持了同步的趋势直到20世纪70年代初。危机化解了，政策退步就结束了，虽然调整后的农业总要素生产率最高也只达到1952年水平的87.8％。(45)
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但是20世纪60年代的短期政策调整也留下某些长期影响。从制度的角度看，承认家庭副业的合法地位和确立生产队为基础的体制，是其中最重要的两点。前一点是防止大饥荒重演的安全阀门，后一点则是农民反对共产风与国家保留人民公社制度框架之间的调和物。(46)谁也不曾料到，在这两个支点上，农民增强了对集体的谈判地位，集体则增强了对国家的谈判地位，从而为改革集体公有制准备了条件。
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（五）喊叫、退出和怠工
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农民对人民公社经济并无创制权，因此对集体经济体制的进一步变迁也就没有制度化的谈判地位。随着农民财产权最后被否定，城乡隔绝的户籍制、粮票制以及公社内的口粮工分制，都一起完备起来。(47)农民不但不能携带自己入社的土地和耕畜退社，而且甚至不能携带他自身退出此种体制。用A. Hirschman（1970）提供的术语来刻画，公社制下的农民既没有“退出权”（exit right），也无权自由“叫喊”（make voice）；只是他们留在体制内并不因为对集体的忠诚（loyalty），而是因为别无选择。
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但是农民仍然可以表达他们对公社体制的不满意。一个常见的合法形式，是减少他们投入集体生产的劳动数量；或者更普遍的，降低劳动质量，或者其他种种人为增加集体劳动的监督费用。众所周知，在集体劳动中，任何一个成员的机会主义态度都对其他成员具有传染性。结果，经过一个“懒惰驱逐勤劳”的蔓延过程，集体经济的劳动生产率下降，人均收入水平长期停滞不前。(48)最后，当一部分社员的如Scott（1976）所说的“生存权”（subsisted rights）受到威胁时，才迫使国家在听任合法性受损、增加财政救济或者更改体制之间作出抉择。简言之，失去产权的农民既然不能退出也不能投票改变集体体制，就只能采用消极的缩减生产的办法要求国家作出让步。
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（六）部分退出权
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上述机制在整个社会主义农业体制改革中发挥了基本的作用。但是，我们仍然需要仔细了解这一机制起作用的条件。
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如果集体经济的公有化程度高到农民家庭的全部收入都来自集体生产，我们有理由相信，农民甚至连消极劳动的可能性都很小。从逻辑上讲，个别社员减少劳动投入固然可以得到更多的闲暇，但这种闲暇对生存线上的农民却毫无价值。另外，未必有哪个理性的成员会仅仅为了惩罚他偷懒的邻居而甘愿减少自己的劳动投入，从而绝对降低自己和家人的生活水平。因此，更合理的假设似乎是，集体经济的公有化程度越高，其成员的偷懒意愿可能越低，至少劳动的机会主义态度达到一个限度（与生存水平有关）时就会趋于收敛，因为此时劳动者自发的互相监督机制会起作用。
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高度公有化经济的真正要害问题是规模经济的管理问题，因为即使无须对劳动计量和监督，集体经济也面临类似“企业策略”等一大套复杂问题。当一种大规模的生产方式排斥剩余权激励而仅仅服从行政等级刺激时，其管理者很可能把起初并不过于低落的劳动积极性，导向经济不合理的方向，从而产生经济失败。例如1958—1959年间中国的人民公社达到其公有化程度的最高点，公社社员在农业、农田水利和其他基础设施建设以及工业生产中的劳动干劲，被一心听从上级直至中央和中央主席乌托邦空想的公社管理者滥用了（如几千万劳力被调去大炼钢铁，而不去收割已经成熟的庄稼）。(49)因此我们不妨从劳动者积极性以外的因素里去寻找1959年大减产以及其后几年大饥荒的微观原因。(50)总之，按照本文的观点，农民在一个高度集体化经济里，甚至连通过消极劳动对体制行使否决权的可能性都是很微弱的。
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但是，当集体经济的公有化程度降低，特别是引入了农民家庭自留经济之后，农民的上述否决权却显著强化了。第一，农民现在有了自己可以控制的生活来源，他不再完全依赖集体为生；第二，农民对集体制度不满而减少的劳动投入，现在因为可以转投入自己的家庭经营而有了经济意义；第三，农民现在因此可以实行“以偷懒惩罚偷懒”的策略。农民也许仍然不被允许完全退出人民公社，但他可以在体制内部分退出集体劳动。正是这种局部退出权，使农民能够在集体的监督和计量不足以及管理不善的情况下用消极劳动表达不满，并在公有制的体制内通过家庭小经营与大而无当的公有经济竞争。中国农民仍然无愧于勤劳耐劳的称号(51)，但现在如何才能让农民好好种公家的地，成为这个国家的头号经济战略问题。
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这正是20世纪60年代初期政策调整后，农民家庭副业恢复并得到发展后的情形。到1978年止，农民从家庭副业获得的纯收入，已占总纯收入的26.8％，接近1957年的水平。(52)当然，由于1960—1978年期间农民家庭经营的平均比重低于四分之一，这部分有效劳动对总生产率的正的影响不足以抵消农民在集体生产中无效劳动的负面作用，因而此期间农业总要素生产率总是达不到1957年前的水平。(53)但同期内，凡家庭经营的政策得到确认的时期（1961—1967年和1972—1973年），农业总生产率就上升，反之则下降。(54)总之，引入“局部退出权”的概念，我们可以解释1960年后农业总要素生产率的全部变化。(55)更为重要的，家庭经营指示了集体经济改革的一种可能的方向。这就是把家庭组织作为农业生产的基本单位，完全节约监督费用。这一模式以降低规模经济而换取对劳动激励的增加。如果降低规模经济引起的效益损失，可以被劳动激励增加的部分抵消还有余，那么把集体经济改革成家庭经营的模式就可以提高总生产率。最后，局部退出权帮助我们理解，农民究竟怎样从国家完全控制的集体经济里逐步建立自己的谈判地位。这一点，对以后的产权改革具有决定意义。