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1704504581 包产或包干到户无非是家庭自留地经济的一种扩大。但是，前者在一个关键点上不同于后者，这就是它至少要在一个生产队的范围里作出公共选择，如平衡不同意见，促成包地协议的达成，制定并保障新的游戏规则，以及共同保守秘密等。生产队长们在供给这些制度创新过程中必不可少的公共货物方面具有比较优势。(78)因此落后地区成为70年代农村改革的发源地，除了农民穷则思变以外，集体工副业太弱或完全没有，把生产队长们逼成包产到户的带头人，也是一个不可忽视的条件。

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1704504583 （三）土地私有化的困难

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1704504585 经过几十年农业社会主义改造，成年的中国农民仍然保留着拥有家庭私有土地的梦想。(79)在集体经济不足让农民温饱的地方，私有土地的梦想理所当然就更加强烈。只要自上而下的模式控制一放松，重新私有化的要求就会首先从底层提出。事实上，当包产到户还在秘密进行时，一部分农民就提出过他们的土地再私有化方案——“土地和山林回老家”，也就是恢复土改后地产的分配格局。(80)这些农民事实上把土改运动分配的地权，作为再分配地权的惟一合法依据了。

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1704504587 上述私有化遇到的第一个对手，并不是保守派官员（因为此时上层任何一派也还不知道村子里发生了什么），而是村庄里的另一组农民。土改毕竟是30年前的事情。从土改到包产到户，中国农村增加了3亿人口和约1亿个家庭。这批更年轻也更有生产力和争夺资源实力的人口和劳力，难道可能被扫地出门吗？在村庄一级，即使没有政治和意识形态的压力，激进的私有化主张也行不通。

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1704504589 修订后的办法也许是由全部现时人口平分土地。但这个修正案遇到的麻烦是要不要承认劳力和非劳力在分配土地时的不同权利。如果承认，也就是劳动力代表着一个比非劳力人口更大的分配权数，紧接着的麻烦是农民家庭的劳力人口比率变动以后，要不要重新分配土地。如果重新再分，等于没有私有化，或落得一个“年年私有化”的体制；拒绝重分，新的私产制如何顶得住各个家庭劳力人口比率变化带来的压力。

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1704504591 现在我们退回去，对全体人口一视同仁，一次性分完所有土地并颁发土地所有权证，然后允许农民家庭之间自由买卖租佃。这个方案的简洁性没有问题，但从哪一天起开始这场伟大革命呢？你定在任何一天，第二天将要生孩子的农民家庭都会反对。你可以说多数压倒少数，但在这类问题上少数永远比多数更强大。(81)你说民主投票程序决定，那么一定还有下一次。你说实行队长或总统的权威主义，那么吃了亏的农民要推翻的就是这位生产队长或总统，只要这样比买地便宜。讲来讲去要害有两点：第一，不同的农民家庭处在其不同的家庭生命周期，有不同的劳力人口比率，因此对于土地分配有不同的变化着的要求(82)；第二，把人口作为分配土地权利的依据，无论如何得不到稳定的产权边界。前面一点决定了土地私有化的程序困境，后一点则造成实质麻烦。早期改革时许多村庄都为上述公共选择的困难度过了许多不眠之夜。新的合约不但不能脱离连续的生产，而且必须在耕种之前签订。

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1704504593 包产到户而不是一步到位的土地私有化成为普遍的潮流，在村庄一级就有其深刻的理由。像我们后来看到的，无论土地承包权发展得多么接近私产和准私产，它总还保留着村庄社区作为最终所有者对付变动的人口对土地分配压力的某些手段。包产到户的安排承认承包上缴之余的私有权，这就开辟了不受人口平分传统纠缠的农民形成私产的途径。这是后话，眼下的当务之急是完成包产制的合法化。

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1704504595 （四）分权决策

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1704504597 不可否认，20世纪70年代末国家上层政治结构准备实行的农村经济政策调整，与农村社会基层已经发生的包产到户变革之间，有着不小的距离。文献表明，1978年底新制定的农村政策的基调是“休养生息”和加强基层自主权。前一方面的内容，包括提高国家的农副产品收购价格、减少国家统派购数量和扩大进口农产品；后一方面，再次强调生产队的自主权。这两个方面，都没有要在农村启动体制改革特别是产权改革的意思。(83)

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1704504599 休养生息政策执行的结果，使国家获取农业剩余的水平下降到大体与传统的农业税相当。(84)但国家优惠农村的结果导致1979年的国家费用指数猛增到一个历史最高点（见图1），并带来持续的财政赤字。(85)

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1704504601 生产队自主权引发的问题更加复杂。第一个麻烦是，生产队的经营活动在多大程度上可以被允许摆脱国家计划的控制；第二个，生产队是否有权改变自己的产权形式。这一个简单口号，几乎挑破所谓集体所有制的全部虚幻。安徽小岗生产队的包干到户，就是生产队的一致决定。但是，它合法吗？

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1704504603 没有人可以直截了当地回答本问题，因为从来没有一部法律记录生产队的权利和调整权利的程序。在习惯上，虽然比较制度学家发现中国的计划程度远低于苏联，但在经济组织和产权形式方面，中国的中央集权程度相当高。特别是农村所有制问题，向来只能由中央和中央主席定夺。(86)而按照1978年底党的最新决议，如上文所引，包产到户仍在明确被禁之列。由当时的中央来统一完成对包产到户的合法化，是不可能的。

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1704504605 产权安排是通过预期来影响人们的经济行为的(87)，因此它从一开始就有合法化的要求。如果一种产权安排本身是非法的，或者人们预期它随时可能被取缔，那么这种产权使当事人行为机会主义化，就不足为奇了。困境在于，不合法的产权创新可能导致掠夺资源的后果，而掠夺资源的“产权”安排更不可能被合法承认。这是社会主义产权改革的真正难点所在。(88)无论农民还是社区精英的个人理性，都不足以完全解决这个难题。

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1704504607 中国农村改革的主要经验是分省决策，也就是各个行政省可以用省的政治资源，经过省的政治程序分别决定是否合法承认包产到户。分省决策的合法依据是中共十一届三中全会决议中强调的地方积极性和实践检验真理标准的新思想原则，另外，省领导人的资历以及他与中央领导集团的关系对省级决策的强度有重大影响。众所周知，首先是安徽、四川、贵州和内蒙古这样一些贫穷的农业大省，为农民地下半地下的包产到户提供了政治保护和给予合法承认。(89)这并不是偶然的。在中国，自然灾害的分布是不均匀的，农村人口的比例和经济发展水平在省之间也大不相同。因此，每个省面临完全不同的饥荒概率、救灾压力和相应的政治风险和责任。发达省份也许不值得在包产到户问题上为天下之先，但落后省份却发现这正可以解他的燃眉之急；正如落后省份不会在一开始就热中于为社队企业请命，而发达省份却早就乐此不疲。简言之，各个省份面对基层自发的产权创新有着不同的约束结构，因此他们可能提供不同的政治保护。

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1704504609 分权决策使新产权安排完成了局部合法化。对中国农民来说，县政府——更不要说省政府了——当然就代表着国家。这就显著增加了农民对他们发明的新产权合约能够被执行的信心，从而降低了产权制度变迁的风险，增加了局部成功的示范效应和地区之间体制改革竞争的可能性。(90)经验表明，分权决策是中国这样一个大国产权制度变迁中不可缺少的关键环节。(91)

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1704504611 （五）地方合成的中央政策

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1704504613 局部合法化还不等同于全局合法化，这个差别包含着一定的风险。(92)因此包产到户初见成效之后，率先改革的省份要求包产到户的全局合法化。在这一点上，地方政治利益与新的产权安排高度一致。1980年中央召开各省区第一书记会议，重新讨论包产到户，此时距上一个禁止包产到户的中央全会还不到一年。

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1704504615 西方研究中国决策过程的政治学家注意到，有各地领导人参加的中央工作会议意义重大。(93)但是以往多数这类会议并不改变决策的自上而下的性质。(94)1980年的这次会议带来一个新的特点，即各地都力争把本地的经验写进中央政策，即力争自己的模式的全局合法化。由于当时各地经验的差距甚大，地方立场各异，以致很难达成一致意见。(95)最后，会议通过的政策文件允许生产队实行多种责任制安排，其中包括包产到户。(96)这等于修改了中央的原来立场，完成了包产到户在全国范围的合法化。

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1704504617 1980年决策模式最重要的贡献与其说是其内容，还不如说是其程序。不同的地方利益和主张，可以在中央决策过程里讨价还价，并最后合成一个新的中央政策。围绕产权创新的中央政府与农民两极之间做交易的模式，发展为“农民—社区—地方—中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”。我们不必过高估计这一决策模式的制度化程度。但从长期角度来看，这里包括了重建国家与社会关系的要素。(97)

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1704504619 （六）分步渐进的交易

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1704504621 农民紧接着要求新政策的长期化，因为他们担心这次农村政策调整很可能仍旧如同20世纪60年代初期一样，仅仅只是一个短期的“权宜之计”。(98)农民和社区精英一方面对国家的农产品提价和允许包产到户政策作出增产的反应，另一方面交替使用叫喊和退出两种策略，迫使国家的改革政策长期化。这里一个关键的事实是1978—1982年期间全国化肥施用量年平均递增14.4％（ZTN，1993，349），似乎可以证实当时许多记者、地方官员、农学家和政策调查人员关于农民怕政策变而从事“掠夺地方经营”的报告。短期行为通常总要受到谴责，但是为什么不把农民的短期行为看作对短期化的制度约束的一个理性反应呢？更重要的是，农民短期行为指示着短期约束之所在，并迫使改变短期约束结构。(99)1984年初，中央政策文件明确了土地承包期应在15年以上；为了同长期承包制相适应，同一文件还允许土地承包权的有偿转让。(100)

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1704504623 （七）交易产生的所有权

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1704504625 包产到户的合法化和长期化，在农户手中累积起日益增多的归属他们自己的经济资源。这部分缴完国家和集体“定额税”之后的剩余，最初只够用来满足农民的温饱，但随着时间的推移，在一些地区的部分农民那里，拥有了可以投资的经济资源。如果国家按照社会主义的经典要求，对这部分资源再推行国有化或集体化，强行采取国家计划控制，那么国家等于单方面撕毁包产到户合约；反过来农民也可以不履行交够国家的和集体的承诺，其结果是当时国家的政治结构所不能承受的（否则国家不会接受包产到户）。另一个可能的选择是按私产制度来安排农民“自己的”资源，通过市场加以调节。这样可以保障包产到户制对农民的刺激，同时提高农民自有资源的社会利用效率。整个20世纪80年代，国家在确认了包产到户体制之后，农村经济政策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度。此期间，国家一再缩减计划收购的品种和数量（1983—1984年），改统派购为合同收购（1985—1987年），宣布农副产品完成国家收购后可以自由交易（1979—1985年），允许私人长途贩运（1980年）、期货交易和农民进城经商（1984—1985年）；国家宣布改革农村供销社和信用社体制，恢复其民营性质，并重新实行股份分红制（1983年）；国家允许私人投资大型生产资料和创办个体资本（1983年），默许并进而正式承认雇工超过8人以上的私人企业的合法地位（1981—1987年）；国家鼓励农民从事非农业活动（1979—1984年）、开放小集镇和中小城市的就业和创业（1984—1985年），进而改革了大中城市国营企业的招工制度，对农民工开放城市劳动力市场（1986—1987年）。(101)在这一时期，“集体资本主义”即原社队企业获得更充分的合法性肯定。(102)国家仍然限制私人的金融和土地入股活动，但对集体则是开放的。最重要的是，集体可以向私人出售牌照，使那些对国家政策心存疑虑的私人资本活动得以顶上集体的牌号进行。大体到80年代末，中国农村完成了一场也许有史以来最伟大的商业革命，其制度基础则是集体公有土地的农户承包制、“集体资本主义”的企业制和农户及个人的私产制。总之，自50年代被国家剥夺走的剩余权机制，现在以多种形式重建于农村社会。

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1704504627 （八）全面退出与稳定性

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1704504629 新的政策和制度安排，强化了农民的退出权。现在农民控制着农产品的生产和初级分配，如果国家单方面破坏包产到户合约，等于授权农民收回上缴承诺，即退出游戏。农民不但可以携带资源，退出某个农产品品种的生产，转向另一种生产，而且可以转向工业、建筑业、交通运输业和服务业。农民还可以从他不满意的市场交易中退出，转向只为自己家庭的消费而生产。(103)最后，最有生产力的那部分农民现在可以退出农村转入城镇。这就是说，农民的局部退出权已经发展为全面退出权。农民的全面退出权增强了他们讨价还价的力量。人们到处看到，农民正在产权和组织的市场上为强化自己的权利喊价，正如他们在产品和要素市场上正在为自己的产品喊价一样。

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