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青口镇党委陈伙金书记的阐释可圈可点。他对采访本案的记者说：“当时考虑相当一部分农民素质不高，如果把全部补偿费发给农民，恐怕有的农民几天就挥霍光了”。他还随口报告“我们把绝大部分的钱给农民入了县农业基金项目了，其中有生产扶持基金、口粮基金、提留基金、养老基金”云云。可是当记者追问多少农民的钱存入了基金会，是否经农民同意，这些基金收益如何、有无合同、基金如果赔了损失由谁承担等细节时，“陈书记和在座的镇长无言以对”。
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到1996年底，被征地村庄的农民感到政府原来的承诺是空头支票，先后几十次到省市、中央有关部门上访。1997年3月福建省召开人代会，清口镇几十名农民前往省人大反映问题，结果闽侯县、清口镇政府出动警力抓捕上访农民。后来闽侯县财政决定每年拨款青口镇100万元补偿被征地农民。但村民至今还要求补发1997至2002年期间的补偿，并要求分享县政府在东南汽车城的股权。
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事实上东南汽车城作为商业项目十分成功。到2002年底，该项目累计销售汽车10万台，累计销售收入131亿，税利18亿。仅2002年一年，闽侯县从东南汽车城征得国税7283万元，地税3693万元；还作为股东分得红利1231万元。效益刺激了东南汽车城不断扩大规模，汽车零配件厂从1999年的30家增加到78家，占地面积从1500亩扩大到3800亩。东南汽车公司已经开始二期建设，并与德国汽车公司合作，拟征地3000亩。
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对征地需求的增加提升了闽侯的土地出让价格。事实上，1996年经省政府批准，为东南（福建）汽车工业有限公司建设配套设施项目而征用的9.4公顷土地，出让金就达到每亩平均6.7万元。这份由省政府批复的文件指明，这仅仅是50年期“生地”的出让金，因为“‘五通一平’及其附属设施建设事宜应另行约定”。就是说，政府征得的农地无须追加任何投资，就可收每亩6.7万元的出让金。据说农民对征地补偿款的“还价”也提高到了每亩2.6万元。但是，被征地农民要分享土地的升值，在利益上不得不与实施征地的政府对垒，因为从地方得到的土地出让金与实际给付农民的征地补偿款之间的差额，是政府征地权的净租金。
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东南汽车城是一个商业性投资项目，而不是一个向社会提供“公用品（public goods）”的公益性项目。不过在现行法律之下，非公共利益投资项目凡涉及农地转为非农业建设用地，一概通过政府强制性征地获得土地。这里，法律提供的激励结构是双重的：商业项目追逐更高的利润驱动政府行使征地权，政府在行使征地权的时候追逐更多的权力租金。
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对东南汽车城征地案的调查告诉我们，商业化驱动的政府征地是在各地激烈竞争商业投资项目的背景下展开的。福州市计委一位了解项目内情的官员指出，东南汽车城当初选址并非只考虑闽侯县，“但是当地开出的优惠地价，还有县领导立下的拆迁军令状，使青口镇胜出”。这是一个非常重要的约束条件，因为地方之间争取投资项目的竞争必然限制各地政府索要土地出让金的上限，谁要价过高谁就会把投资者吓跑。在这个约束下，地方政府要想得到更多的征地权力租金，惟有压低给付农民的征地补偿款。
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在这个方向上，如同我们在登封看到的一样，现行征地补偿的决定机制给出了很大的弹性空间，因为现行法律只规定了最高法定补偿而没有清楚地规定最低补偿。真正决定政府向农民支付征地补偿款下限值的，惟有农民的上访、上诉和采取其他集体行动的压力。在这场竞争中，对被征地农民不满的“抗压性”是争取更多商业投资、同时谋取更大的征地权力租金的必要条件。很清楚，不是“良心”好不好的问题，而是竞争所迫，不适者要被淘汰。
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商业竞争是工业化、城市化的伟大动力。商业项目的成功，给社会带来可观的外部经济收益，也一定间接增加社会的公共利益。地方政府彼此竞争投资，能够改善各地投资环境、促进社会经济的全面进步。这些都没有问题。有问题的是“商业竞争”究竟受到何种产权制度的约束。产权约束不同，竞争中的行为也就不同。我们要集中研究，没有清楚界定的私人土地转让权，政府参与土地竞争的行为究竟具有哪些经济含义。
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（三）徐闻县迈陈镇征地案(15)
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商业化行为因为加入了逐利动机，应该更节约成本、从而提高土地资源的利用效率。但是，商业化驱动的大规模农地征用，却同时一并出现乱占土地、征而不用的现象。仅据2003年7月国务院下令进行的全国土地整顿的初步调查结果，全国各类开发区5000多个，总圈地3万平方公里，相当于全部现有城市和建制镇目前的建设用地面积。这样的紧急整顿1997年也进行过一次，问题是商业化开发与土地浪费这两件事情是怎样加到一起的？莫非真如一些人的推测，是逐利的贪婪导致了土地资源的浪费？
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让我们来看一个违法征而不用土地的案例。故事发生在广东湛江市徐闻县的迈陈镇，一个有名的果菜生产外调集散地。1997年初，该镇政府向县市申请征用土地，兴建迈陈东区果菜市场。申请报告力陈兴建果菜市场的重要意义：
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“由于长期以来没有外调果菜交易市场，大部分果菜收购点只能沿路设点，造成交通阻塞，秩序混乱，难于管理，给一些不法分子带来哄抬物价、欺行霸市的可乘之机，造成生产者和经营者的合法权益得不到保障，严重阻碍了我镇外调果菜的正常发展，同时造成集圩脏、乱、差较为严重，有损镇容市貌。因此，建设迈陈外调果菜市场已成为我镇经济发展的迫切需要。”
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迈陈镇政府市场建设的规划如下：简易摊位200个，建成后投资方可获利80万元，一年向国家上缴税金200万元，并可解决1000人的就业。当年7月，湛江市国土局批准该项目征用土地42.3亩。(16)但是在随后发布的《关于拆迁建设迈陈东区果菜市场通告》中，迈陈镇宣布的征地范围是90亩。同年11月1日，镇政府发布拆迁通告，限令“各拆迁户必须在11月5日前办理拆迁手续，自行拆迁完毕，否则，从11月6日起，镇政府履行强制拆迁，所拆材料一律没收”。11月6日，迈陈镇政府召集镇派出所、国土所等部门，开着大型推土机强行摧毁村民住宅、经济作物，并对拒绝拆迁的村民进行殴打，致使多人受伤。“当天迈陈镇哭声连天”，昔日惨状许多目击者至今仍然记忆犹新。镇政府还对违抗征地的“死硬分子”进行拘留、追捕，致使一些人好几个月都不敢回家。村民们强烈指责镇政府违法行政，镇领导却埋怨村民的法制观念太淡薄，素质太差。
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问题是，如此大动干戈征来的土地，几年以后，还大部分闲着。2002年《南风窗》记者再次造访迈陈镇时，没有在规划的“市场”上看到一个简易摊位，只有“不少新楼房在原来征地上冒出，有的已经完工，有的正在兴建之中”。当年指挥强行征地的镇委书记陈权也对记者承认，现在的这个样子的确不是当初规划的市场，不过他1998年就调走了，也就不好再管这档子事了。(17)
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原来迈陈镇政府在申报征地的时候，镇党政机关连工资都发不出，根本无力建设菜果市场。当时决定的开发办法是：由镇政府招商引资，等地皮卖出和市场盈利后，政府与开发商三七分成。当时决定的征地补偿是每亩4万元，而征得的土地按分类定价，一类地（临街）每1米（纵深15米）2.2万元，二类地1.8万元，三类地1.6万元，平均售价每亩88万元。
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从“盈亏平衡”分析，征地90亩的总补偿额为360万元，因此镇政府和开发商卖地4亩，就可得392万元；卖地8亩，征地补偿作为“投资”就收倍利！（镇政府分三成就是100万元）。就是说，哪怕全部征地闲置掉90％，镇政府和开发商也已经得到数百万元的毛利，不是什么不合算的事情。况且，闲置土地还可以是土地储备，将来还可以再卖。
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这里的要害不是人们的盈利动机或“贪婪”，因为普通商人的盈利动机在市场上要受到其他人盈利动机的制约。“拿地”开发商不但要受土地出让方利益的限制，也要受其他开发商的竞价压力。但在现行征地制度下，政府强制“拿地”给付的补偿可以大大低于农地转用的机会成本。政府“拿地”的代价越低，可以占而不用的土地面积就越大。这解释了商业化用途的土地征用为什么普遍乱占、多占以及经常占而不用。何况政府的征地支出是公币，在公共财政缺乏必要监督的情况下，征地的浪费甚至不顾政府自己的征地成本是否回收。许多人赞美现行征地制度可以保证以“低成本土地”来支持我国的工业化和城市化。他们没有看到，“低成本土地”不但刺激了土地的大量浪费，而且刺激了巨量资本的错误配置。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 四、重新界定转让权的实践
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从所有权的角度看问题，征地就是要把集体土地所有权变更为国家所有权。因此，当征地行为发生的时候，“集体”、而不是承包农户就立刻成为合法的一方当事人。如前所述，农村集体在征地过程中的权利地位并没有得到清楚的法律界定，而在含糊的权利空间当中，集体组织也在利用自己的优势参与对农地转用租金的争夺。我们在征地实例的调查中，看到集体参与压低、截流征地补偿款、甚至直接占用土地的不少记录。在这个方面，集体与前述正规政府的行为逻辑并没有什么不同。我们还看到另外一些案例，一些集体在现行法律的边缘上饶开了征地，以入股、租赁等多种形式直接向非农建设土地的最终需求者供地。
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（一）南海模式(18)
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1992年以后，南海地方政府利用大量本地和外地资金投资设厂的机会，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，统一规划集体土地，以土地或厂房向企业出租的方式，打破了国家征地垄断农地非农化的格局。到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中没有经过征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占了一半。在南海模式下，农民通过土地入股的形式，分享土地市值的飙升。
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南海模式最开始是由少数村庄在实践中摸索出来的。我们来看罗村镇下柏村的做法。1993年该村规划农业保护区1300亩，商住区60亩，工业区1700亩。其中工业区的开发在起步的时候，就是靠招商引资，向投资方租出土地，然后滚动开发，搞电、水、批文、三通一平。土地租期一般50年，租金按每年2％、3％、5％递增。到2002年已经有60多家公司进来，每年土地租金收入600万以上。农业土地也租赁经营，比如200亩菜地由一个澳门老板承租，每亩年租金300—500元；农业公司每年承租鱼塘交20多万元，菜田交10多万元，共40多万元。至于商住区60亩，批给村民建房，每平方米面积200元，还加每间1万元的水电配套费，收了100多万元。
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下柏村对外出租的土地，就是原先已由本村农户承包经营的土地。因此，这里发生了农户承包权转为股权的变化。他们的具体做法是，村把全部集体财产和土地折成股份，配股给行政村或村民小组的全体农户；配股时以社区户口为准则，同时根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股，以计算不同的配股档次。村股份公司出租土地的收益，按股份向全体股东分红，其中集体股权的收益继续投入土地开发经营，农户股的分红分到农民家庭。
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