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（一）河南登封铁路征地案(11)
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1998年年底，河南省登封市人民政府与河南登封铁路有限公司签订了《登封铁路马岭山至白坪段征地拆迁包干协议》。根据协议，登封市政府承诺包干完成境内铁路建设所需征地拆迁任务。“根据依法、求实、低限原则”，该协议确定征地补偿费为每亩8500元（包括土地补偿费、青苗补偿费和安置补偿费），并规定由登封铁路公司（乙方）按总包干费的方式支付给登封市人民政府（甲方），“该费用由甲方包干使用，超支不补。该费用的具体补偿、分配使用办法由甲方决定。甲方负责将集体与群众应得的款项落实到村、组、户”。
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一年以后的2000年1月27日，登封市政府下达《封政2000 4号》文件，公布为登封铁路完成的征地补偿标准为耕地每亩4300元，无收益土地每亩1000元。按此补偿标准执行，在被征地段的农民中引起不满和上访。其中，库庄村农民王东岳，因家中收益较高的蔬菜大棚被低价征用，联合同村另外两位农民将登封铁路公司告上登封市城关法庭。
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当庭辩论中，登封铁路公司认为应该由登封市政府、而不是铁路公司来赔偿王的蔬菜大棚。作为证据，铁路公司应诉人员向王东岳等出示登封市政府与铁路公司之间的征地包干协议。王等人得到了协议副本后，与登封市政府主管官员私下谈判，最后得到的“解决方案”为：登封市政府经所在乡政府以“造地款”下发20万元人民币，由王东岳等加村支书共四人领取；王交出协议副本，并“保证做好群众工作，不再因铁路占地费用赔偿标准原因上诉”。此时为2000年10月10日。
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王东岳从此退出了上诉和上访活动。但是同村其他农民还在继续上访，使得王等人“停访息诉”的承诺落空。为平息其他农民上访，王东岳经市信访办一位赵姓干部答应给付6500元，不料反被认为证实了“王东岳得了掩口费”的传言，引起其他村民更积极的上访，并把矛头对准了“私分20万掩口费”事件。登封市检察院于2002年9月对库庄村支书、王东岳和另外两个参与分取20万“造地费”的农民以“贪污造地款”罪名提起公诉，并于2003年4月由登封市人民法院以“职务侵占罪”分别判处上述四人1年6个月至5年6个月的刑期。
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可是群众上访的势头更加汹涌。原来王东岳在交出协议时还留了一份复印件。王被起诉后，其家属广为散发了协议复印件，使登封铁路沿线更多农民知道市政府截留征地补偿款的真相。当地农民还通过在铁路公司工作的亲属，得到《登封铁路马岭山至白坪段征地拆迁包干协议的补充协议》，该补充协议的第10条明白交代，登封市政府以截留的征地补偿款共计427.6万元，“作为甲方对登封铁路的投资”。经多位新闻记者向登封铁路有限公司查证，登封市政府共出资700多万元人民币，约占铁路公司总股本1％；除去补充协议提到的从征地补偿款中截留部分之外，还有1994年登封市为启动铁路项目时集资的300万元。
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为什么截留的征地补偿款作为政府的投资、并成为政府拥有权益的股权，而不是沿线被征地农民的投资和权益？登封市政府当年主管副市长回答：“因为国债资金的使用，需要地方配套一定的资金”。有记者点明，“地方政府投入的这个股份又不是地方政府的，这是群众的钱”；副市长回应，“当时财政非常困难”。真是可圈可点的答案。事实是，登封市的财政困难还不单单是缺少配套资金，因为全部征地被截留补偿款的总额当在千万元之谱，在“入股”之外还有数百万元，记者们问来问去也没有人知道清楚的下落。
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沿线农民群众持续的上访，加上上述事件在包括新华社、中央电视台等全国性权威媒体上的曝光，使登封铁路征地案终究有了一个结果。2003年7月8日，在河南省省长直接干预下，新一届登封市领导班子决定把全部截留的征地补偿款足额退还给沿线农民。虽然王东岳等人还因“职务侵占罪”在狱中服刑，但铁路沿线四个乡镇数万农民被挪用的征地补偿款，总算有望索回。
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登封案例的重点并不是“掩口费”，虽然这个插曲明明白白地记录了一个正规的县级政府，为了一桩纯粹的公务，也可以做出与黑帮商人不相伯仲的举动。分析本案的重点是，当“为公共利益”的征地权与被征土地的所有权及其承包经营权发生冲突的时候，现存法律怎样要求前者补偿后者，以及这种补偿机制实际上可以怎样执行。
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登封铁路建设工程无疑对当地经济发展有重要意义。到目前为止，也没有证据表明登封市政府工作人员在铁路案中徇私舞弊。因此我们可以把登封铁路征地案看作是一个“为公共利益”征地的典型案例。铁路工程一旦顺利完成，包括沿线被征地群众在内的当地民众和政府都可以受益。但是同样很显然，被征地农民要比其他受益人群多付出一个代价，那就是只有他们要损失原来从土地上获得的收益。当征地——政府为了公共利益强制完成农地转用——发生的时候，农民放弃对土地的权利而得到政府的补偿。问题是，现行法律规定的补偿可以怎样被执行？
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我们已经知道，登封铁路原先的每亩8500元的补偿金是按照“低限”原则决定的。鉴于1998年新版《土地管理法》尚未执行，当地政府与铁路公司的协议补偿金依据的应该是1986年版的《土地管理法》。该法规定的征地补偿包括土地补偿、附着物和青苗补偿以及安置补助三项。其中“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍”；“被征土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”（第27条）；“征用耕地的安置补助费……最高不得超过被征用前三年平均产值的10倍”（第28条）。这里，法律规定的“低限”只有一条，即耕地补偿要等于被征前三年平均年产值的3倍。至于安置补助，法律只规定高限，而完全没有规定低限！
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当然，旧版土地法还规定，“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍”（第29条）。这里规定了另外一个征地补偿的底线准则。问题是这个标准含糊不清。例如，何谓“保持原有生活水平”？在“多长时间内”保持原有生活水平？按照1986年的法定最高征地补偿，农户保持原有生活大体也就20年——还要假定其他条件一概不变！但是被征用的土地是永久性资产，理论上是农民保持原来生活水平的永久性条件。现在的补偿用完以后，失地农民靠什么维持“原有生活水平”呢？
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如果法律清楚规定了农民在征地补偿问题上的“还价权”——就是农民可以在法律规定的补偿原则下参与补偿数额的决定，那么逻辑推理的结论是，征地补偿总额应该等于一笔与被征土地等值的资产，其年度性收益能够永久地满足被征地农民“保持原有生活水平”。用现代法律经济学的术语，就是使“无论征地发生与否农民的利益不变”(12)。如果法律把农地转为非农建设用地的转让权清楚地界定给承包农户，那么农民出让农地得到的“补偿”，一定会等于被征农地转为非农建设用地后、由市场供求决定的非农用地的市值。
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上述分析试图揭示现行土地法律的如下性质：它清楚地禁止农民把承包的农地转为非农建设用地，但同时并没有把农户不能行使的转让权——决定得到多少补偿才转让农地转用的权利——清楚地授予任何一个组织和个人。虽然现存法律确立了政府的独家征地权，但并没有清楚地规定政府在行使征地权的时候，究竟怎样支付代价（补偿）。在现存法律规定的范围内，至少以下三种征地补偿都不违法：等于法定最低补偿；在高于法定最低补偿但低于法定最高补偿之间的任何一笔补偿；等于法定最高补偿。
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登封案告诉我们，因为被征地农民没有法律许可的还价权，就只好通过上访上诉、甚至采取超越现行体制许可的其他集体行动，来影响补偿额的最后决定。本来，在市场里是否放弃农地，卖家凭借拥有的转让权，集中考虑“合算不合算”、并支付相应的市场交易费用就可以了。但是在征地制度下，不能诉诸转让权的被征地方只得诉诸“生存权”、“公平”和“正义”，并通过增加对方（政府）的征地执行成本来提高自己的收益。这反映了征地要支付一种非生产性的、同时也是非市场交易性的成本。我们将通过其他实例继续分析，正因为忽略了这类特别成本，才使得实际上非常昂贵的征地看起来非常便宜。
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即便按照1998年版的土地管理法来执行，事情也不会有本质的不同。补偿标准虽然有所提高，但最低限的规定还是远不如最高限规定来得清晰，“保持原有生活水平”的根本性含糊依然保留，而政府仍然把征地补偿款付给“单位”而不是直接受到损失的承包农户。在基本的征地补偿机制不变的基础上，新法增加的经济民主条款被执行的可能性很小。(13)
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（二）福州闽侯东南汽车城征地案(14)
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1995年福建省汽车工业集团与台湾裕隆集团达成合作协议，在福州市闽侯县青口镇兴建东南汽车城。这是福建省最大的闽台合作项目，总投资3.52亿美元，其中一期项目规划征地2400亩。
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是年7—8月间，闽侯县和青口镇派出多批工作组深入规划征地的村庄，反复宣传：被征地农户每个人可拿到10000元征地补偿费，50岁以上的老人每月可拿到60元的养老金，每户还至少有一个到东南汽车城就业的机会。村民们满意政府的“征地补偿报价”，在政府尚没有实际支付征地补偿款之前，约20000被征地农民就交出了农地。
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东南汽车城项目很快进入建设期。但是一年后，被征地农民只得到每人800元的补偿。他们不能不发愁：耕地已经被占，而政府承诺的每户几万征地补偿和每家一个就业机会完全没有影子。当地农民感到受骗，同时也实在无法维持生计，于是发生了后来在青口镇政府文件里得到记载的“聚众闹事”。
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与登封征地案不同，青口镇被征地农民到最后也不知道东南汽车城项目实际付给的征地补偿金究竟是多少。但这并不妨碍他们找寻其他参照。一个明摆的参照，当然就是县、镇政府当初的许诺。问题那都是口头宣传，没有协议和合同等字据为凭。况且会算账的农民经过概算，也认定政府根本没有兑现当初承诺的财政基础。另外一个参照系就是邻近实际发生过的征地补偿案例。他们找到了当地报纸有关福州市大学城项目征地补偿的报道，这个同样落户在闽侯县的项目，征用本县上街镇土地12886亩，每亩农田平均补偿1.3万元。
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中央媒体记者最后才调查到地方政府实际的征地收入。据《中国改革》报道，他们的记者得到了福州市人民政府正式文件的副本，其中明确规定：
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“东南汽车整车厂规划用地1200亩，汽车配件基地规划用地1200亩。汽车配件基地允许外商采取成片开发形式并以项目带开发方式开发。土地出让价为3.3万元／亩（含配套税费）。其中，农民补偿费为1万元／亩，其他地价收入由闽侯县统筹集中用于汽车生产基地的外配套基础设施建设。市、县两级将应上缴的征地和土地出让的配套税费，全额返还给闽侯县青口镇投资区，用于该项目的基础设施建设……”
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就是说，福州市政府决定以每亩3.3万元向东南汽车城项目出让土地，其中补偿农民的是每亩1万元，其余地价收入“由闽侯县统筹集中用于”项目建设。问题是，到了村民这里，福州市政府规定的每亩1万元，变成了每人800元。
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调查的结果是，闽侯县和青口镇政府进一步截留了土地补偿费，并与登封的做法一样，把截留的征地补偿款用于东南汽车城项目作为投资。据报道，东南汽车城首期投资13亿元人民币，中国内地占50％股份，其中福州市占10％，市信托投资公司占5％，闽侯县占5％。当时闽侯县政府财力很弱，根本没有出资入股的能力。就是照福州市的决定办，把项目一期征地2400亩得到的出让金（每亩3.3万元）与给付农民的补偿金（每亩1万元）之间的“差额”全部用来投资，总额也不过5500万元。要达到占13亿元总投资5％股份（6500万元）的水平，非进一步截留福州市规定的每亩1万元补偿款。
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