1704505811
产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 六、政策讨论和可能的选择
1704505812
1704505813
20世纪90年代以来，中国发生了两次全国规模的农地转为非农业用地的浪潮。在此期间，中央政府实施积极的财政政策、扩大基础设施建设规模，固然起了不可低估的带动作用，但工业化和城市化的加速，应该是农地大规模转用更为根本的经济推动力。问题是，在现行土地制度下，相关利益主体的行为必不可免地发生扭曲。因此伴随城市化的加速，我国城乡协调发展的基础受到很大的冲击，农村耕地被占规模过大、农地转用的资源配置效益低下、农民土地权益遭到严重剥夺成为制约农民收入增加的一个重要根源。同时，围绕土地的社会冲突呈上升趋势，特别是政府机构和官员个人违法、违规屡禁不止，土地腐败非常严重。
1704505814
1704505815
复杂性在于，城市化加速不但合乎国民经济发展的要求，而且也是包括农民在内的多方面经济利益实现的基本途径。我们的调查和分析表明，问题的根源不是城市化、也不是市场关系的深化刺激的城市化加速，而是约束我国工业化城市化的制度条件的发展不平衡。中心问题是，现行法律在开始允许政府按市场原则出让、出租、转让土地的同时，依旧坚持全部非农民自用建设土地国有化的准则，依旧维持政府独家征地的垄断权，依旧禁止和限制农村集体和承包农户对非农建设用地的转让权。对土地转让权的不当管制，使市场价格机制不能在工业化城市化的土地资源配置中发挥正常作用。
1704505816
1704505817
鉴于问题的严重性，国务院在2003年中决定开展全国土地市场的清理整顿，并叫停一大批趁势而上的土地征用项目。这有助于制止全国滥占农地、侵犯农民利益的形势继续恶化，也有助于查明情况和问题，为选择解决问题的正确政策准备条件。也正是这一次清理整顿，使人们认识到必须采取多方面的后续政策、法律行动，从制度层面提出和解决根本问题，否则难免重蹈1997年大规模清理整顿土地市场、大力紧缩农地供给之后过不了几年，问题就更大规模重新爆发的覆辙。
1704505818
1704505819
在城乡协调发展的总体思路基础上，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”(23)的任务已经提上日程。1999年刚刚生效的《中华人民共和国土地管理法》，又面临重新修订的命运。因为仅仅强调严格执行现有土地法规，明显不能适应当前和今后城市化加速形势的需要。但是，究竟如何修改土地管理法和相关土地政策，人们还有不小的分歧。本节我们从一个特定的出发点——“清楚而有保障的农地转让权是运用价格机制配置城市化进程中土地资源的基础”——来讨论有关政策建议。
1704505820
1704505821
（一）关于“最严格的耕地保护制度”
1704505822
1704505823
我们注意到，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对农户土地承包经营权的流转给予了特别的关注：
1704505824
1704505825
“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”
1704505826
1704505827
与现行土地法规特别强调把土地转让权限制在“农业”和“农民自用的非农建设”范围内不同，这里关于农户土地转让权的界定，没有在农业／非农业用地之间设置绝对不能逾越的障碍。当然还是提到了“发展适度规模经营”，但农业与非农业、工业化以及城市化的经济活动，都有适度经营规模问题。至于“依法”之法，可以是现存法规，也可以是按照《决定》原则修改后的新法。我们认为，这一重要的新的政策原则——承认和保护不受农业／非农业建设用地限制的农户土地转让权——为在法律上打破农地转用的单一征地制度，提供了十分重要的依据。
1704505828
1704505829
这并不意味着农户的土地转让权就不受任何限制。在我们看来，这次征地制度改革的一个基本任务，就是在放宽“对农户非农用地转让权的绝对法律禁止”的同时，确立适应经济社会发展需要、又易于执行的限制。目前各方已经提出来的政策建议，基本可以看作是关于土地转让权的限制条件。那么，哪些限制条件以及怎样理解和表达这些限制条件，将有利于最大限度发挥农地转让权的经济功能呢？
1704505830
1704505831
上引中共中央《决定》指出，“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”。这应该是农地转让权的边界条件。就是说，农地转让再自由，也不能自由到破坏最严格的耕地保护制度、以至威胁国家粮食安全的程度。问题是，这个限制条件的内涵，还需要展开一些必要的讨论。首先，最严格的耕地保护制度，并不意味着任何耕地从此不得转为非耕地、任何粮田不得转为非种粮的其他用途。如果具有那样的极端含义，本项政策的执行就没有任何难度了。但是在经验上观察，全世界没有一个不减少一点耕地而又实现工业化城市化的经济。因此真正的问题，是如何做到“以较小的耕地减少为代价，得到包括粮食安全、城市化、农民收入等目标在内的较大收益”。
1704505832
1704505833
《决定》规定，减少耕地的最后底线是“确保国家粮食安全”。难点在于，“国家粮食安全”是一个随需求、技术和贸易条件变化而变化的目标，而在工业化城市化加速的国民经济环境里，达到上述目标的手段（成本）也在不断发生变化。究竟什么样的土地制度，可以大体准确反应相关经济条件的变化呢？
1704505834
1704505835
现行管制耕地转让权的基本办法就是行政审批，比如对农地转用、耕地占用、大面积耕地占用分别规定由不同级别的政府机构，按照不同的标准加以审批。问题是，行政审批制绝不能做到灵敏反映耕地转用的真实收益和机会成本。我国的经验已经显示，虽然严格保护耕地早被定为国策，但经济制度一直没有提供恰当的机制来衡量“耕地减少的收益和代价”。从经济角度着眼，过犹不及：耕地减少过多过快、得不偿失、甚至占而不用当然是祸害；但过度保护耕地，也就是完全放弃适当减少耕地去谋求城市化工业化的潜在收益，也并不是经济增长的福音。要灵敏地衡量耕地转用的得失，必须考虑增加耕地转用的经济性限制条件。
1704505836
1704505837
（二）关于公益性与经营性的区分
1704505838
1704505839
目前已经提出的经济性限制条件包括，“区分公益性和经营性建设用地”，“大幅度提高法定征地补偿水平”，以及“以社保方式实现征地补偿”。以下分别讨论这些政策建议。首先，根据大量实际情况的调查和专家建议，针对各地政府把按公益性低价征得的土地高价向经营性项目出让的严重问题，中央《决定》提出“严格界定公益性和经营性建设用地”的原则。
1704505840
1704505841
要在征地制度改革和《土地管理法》修改中应用上述原则，还有必要考虑一系列相关问题。主要是：
1704505842
1704505843
（1）公益性和经营性的含义。宪法对国家征地行为的限制是“为了公共利益”，现在又提出“公益性”，究竟是什么含义？在最严格的意义上，只有免费向全体国民提供的产品和服务才是“公益性”产品和服务，才可称得上是为公益性项目。除开国防、社会安全、公共卫生、公共教育等少之又少的品种之外，包括绝大部分国家重点工程在内的建设项目，都是只供部分国民消费、可以也应该按市价收费的项目。但是在概念上，那些五花八门的所谓具有“外部性”的活动、或者为了避税而选择的“非盈利”安排究竟是不是属于公益范围，并不是一个容易得到一致意见的问题。在纽约州，一位市长动用征用权将一个5人就业的牧场改成了一个可供20人就业的高尔夫球场，他是不是增加了社会就业？是不是改善了贫困，从而降低了潜在的犯罪率而减少了纳税人的公共治安开支？我们有没有把握说，这个项目完全没有公益性？
1704505844
1704505845
（2）即使社会或立法机构就公益性和经营性的区别达成一致意见，那么公益性项目与经营性项目获得土地的代价是否要有法定的不同？如果没有什么不同，那么区别公益不公益还有什么意义？如果要设立法定差别——例如公益性项目得地的代价低于经营项目的代价——那么选择什么标准来决定差别？是规定补偿数额的不同，还是规定不同的补偿机制——例如公益项目经由政府征地，经营性项目经由土地市场交易？
1704505846
1704505847
（3）从土地供应方的角度看，为什么轮到公益项目，就只能获取法定低补偿，而向经营性项目供地，却可以得到市价水平的补偿？要害在于，向公益项目供地的农民固然也是国民的一个组成部分，公益项目使全体国民收益，也使这部分农民收益。但是另一方面，为什么单要这部分国民做出其他国民无须承受的特别牺牲？不妨比照征兵制度来思考，“凡适龄合格的公民都要入伍”是普遍原则，“凡向公益项目供地者交纳特别税”则是对部分国民的歧视。
1704505848
1704505849
（4）公益性项目与非公益性项目之间任何方式形成的“差价”，终究要对资源在公益和非公益之间的配置发生影响。经济规律是：差价的倾斜程度越大，资源配置的歪曲程度就越严重。无须详细论证，在任何特定的收入水平，如果公益性项目因为法定代价过低而占用过多的资源，国民经济的增长总要承担一部分损失。这部分损失具有反公益性的性质。
1704505850
1704505851
（三）关于“提高征地补偿的法定水平”
1704505852
1704505853
针对国家征地补偿的法定水平偏低，以及征地机构在执行中“尽可能靠近下限”的倾向，有关方面提出了提高征地的法定补偿的建议。要讨论的问题是，如果不同时考虑改革征地制度的独家行政垄断和单方面决定的根本性质，在现行补偿机制不变的基础上提高补偿倍数，究竟能不能反映被征土地的真实相对价格？过去的经验已经表明了这一点：从1986到1998年，《土地管理法》把征地补偿的最高限制从土地原用途年平均产出的20倍，提高到了30倍以上。可是相对于国民经济的增长、特别是城市二级土地市场价格的更快增长，新的法定最高补偿不但没有上升，反而大幅度下降。
1704505854
1704505855
要使征地补偿反映土地的相对稀缺性，首先要考虑是否需要改变征地补偿的基准。现行基准是被征土地“原来用途产生的收益”，对于转用的农地而言，也就是土地的农业产出。这个基准导致征地需求脱离征地成本的制约，因为征地需求立足非农用地未来的收益，而征地成本仅仅代表农民放弃土地农业用途的代价。在这个基准下，土地的农用与非农用之间的市值差距越大，资源配置的效率损失越严重。从分配上看，农地主人被排除在城市化增加的土地市值的分享名单之外，抑制了农民增收的现实可能，恶化了国民收入的分配结构。
1704505856
1704505857
补偿倍数的选择，涉及资产收益的年期。土地是永久性资源，在现行土地制度下，政府征得的土地可以分期批租、永久收益；但政府给予农民的补偿却以最高30年为限。这也许反映了农户承包集体土地的年期，但也忽略了30年承包期后农村集体还可以继续把土地发包给农民经营的利益关系。如同补偿基准方面的制度歪曲效果一样，征地补偿在年期方面的歪曲，也对效率和公平同时产生不良影响。
1704505858
1704505859
法定征地补偿还有先天不够灵敏的缺点。非农土地的市值决定于各地经济水平和地块位置的相对稀缺性。受许多地方性复杂因素的支配，由一部全国性法律统一规定法定征地补偿水平，无论如何难以恰到好处。参照发达国家的经验，在征地改革和土地法修订中应该考虑“国家征地按市价补偿”的新原则。我们暂不阐释“市价补偿”的细节和众多的优越性。这里只有必要提及，倘若考虑引入按市价补偿的新原则，就要连带考虑打破国家对一级土地市场的垄断。这里的道理很简单：没有一级土地市场的开放和竞争，社会无从知道土地的市价信号。
[
上一页 ]
[ :1.70450581e+09 ]
[
下一页 ]