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(76) 同上。
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(77) 电讯产业课题组（1998），第22页。
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(78) 关于这些专线网的状况，见杨志坚内容翔实的研究报告（杨志坚，1998）。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 再论数网竞争——对中国电信业1999—2000年改革的评论
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中国电信业自20世纪90年代以来的改革开放，打破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架。怎样评价中国电信业正在形成的市场体制现状及其面临的选择，应该是一个开放性的课题。本文在先前研究的基础上，提出中国电信业需要进一步发展数网竞争体制，才能适应国内市场和国际竞争的需要。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 一、数网的发端：有限和不平衡的竞争
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“数网竞争体制”的含义，是“数个电信基本网络彼此开展市场竞争”。在先前已经发表的评论中，本文作者指出，源于数字化的“三网（语音、图像和数据）聚合”的技术趋势，并没有为独家垄断电信基础网络市场的模式选择提供根据。相反，根据全球电信业和中国自己的经验，“三网聚合”要在“数网竞争体制”的基础上才能更好地得以实现（周其仁，1998）。从这样一个基点来看问题，经过开放部分电信增值业务（1993）、组建中国联通（1994）、中国电信（香港）境外上市（1997）、全行业政企分离（1998）、分拆中国电信（1999—2000）、充实中国联通公司（1999—2000）、联通公司境外上市（2000）和组建中国网通（1999—2000），中国电信业开始形成市场竞争的体制。
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在新的体制框架下，我国各类电信业务都实现了基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场上，政府主管部门已经批准中国电信集团和中国联通两家公司可以拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务。在移动通信市场上，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并展开竞争性营运。在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家展开竞争性经营。在无线寻呼网络市场，跨省联网无线寻呼公司23家，双向寻呼经营公司6家。数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和新组建的中国网通，都可以依托各自拥有的基础网络资源进行竞争性经营。国内桢中继电信业务，由吉通公司和中元金融数据公司两家经营。这表明，中国电信业改革开放的实践，已经超出了原来“基础电信网络由政府或国家主体电信企业独家垄断，开放电信服务市场竞争”的构想。
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但是，我国业已形成的电信数网竞争体制，仍然还仅仅是一个开端。因为在我国目前任何一个基础电信网络市场，政府发出两个和两个以上经营许可证是一回事；但能不能形成实际的市场竞争局面，从而通过基础电信网络之间的竞争，带动各类电信服务之间的竞争，使整个电信产业享受市场竞争的益处，是另一回事。根据我国自己的经验，1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照。但是四年过去后，到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，但也只占有全国移动通信市场份额的5％。如果增发营运许可证就等于形成竞争性市场，中国就不用在1999—2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信网络的市场上许可多家竞争，虽然比起禁止竞争的体制是一个巨大的进步，但仅仅提供了走向全面市场竞争体制的可能性。
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从数网发端的现实出发，中国电信体制将向什么方向、以怎样的速度发展，当然取决于国际国内诸多因素。但是，状态依赖和路径相关的思想提示我们，过去的行为总会对未来的选择发生影响。因此，分析我国电信业体制1999—2000改革后的现状，对于理解未来电信业面临的体制选择可能是必要的。本文认为，在充分肯定我国电信业改革开放成就的前提下，必须清醒地看到迄今为止我国电信业的市场竞争体制不但还处于初级阶段，而且存在着结构性缺陷。主要表现在：
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（一）在我国任何一个电信服务市场上，即使离开所谓“双寡头垄断竞争（Duopoly）”这样很低的市场竞争标准，尚有很大的距离。这里的“双寡头垄断竞争（Duopoly）”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商彼此开展市场竞争的模式。一般而言，第二家营运商占有市场份额20％以上，市场竞争才具有真正的可操作性。像1994—1998年间中国电信占有全国市场份额99％以上、中国联通占1％不到的模式，实在连“双寡头垄断竞争”也称不上。现在来看，经过1999—2000年中国电信业又一波改革、特别是分拆原中国电信和加强扶持中国联通之后，我国电信市场上两个（或两个以上）营运商之间实力天差地别的局面有所改变。但是，除了电信设备供应市场之外，任何一个电信服务市场，即使要达到所有发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头竞争”标准，还有相当一段路程要走。以目前最具有竞争性的移动通信市场为例，中国联通目前虽然拥有全部5000万客户中的1000万户（即20％），但从市场份额来考察，2000年第一季度中国联通的市场占有率为14％，要真正与中国移动通信集团达到势均力敌的市场影响力，尚有距离。至于中国联通的网络容量、覆盖范围以及国际漫游等方面，与中国移动通信集团的差距就更大。在其他电信服务市场上，包括一般认为市场竞争程度较高的寻呼市场（共有2000家营运商），第二大营运商的市场份额都远远不到10％。其中电信服务中最基本的固网通信市场（包括国际长话、国内长话和市话），以及与此密切相关的IP基础设施，实际上还是一家独占或一家独大。
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（二）目前我国电信业主要是替代性产品和服务之间的竞争，而还不是同质产品和服务之间的竞争。一般而言，同质产品或服务之间的市场竞争性通常会更强一点。比如移动通信在一定程度可以替代固线通信，因此，移动和固线之间也存在一定的竞争关系。但是这种异质替代的竞争，与同质产品和服务的竞争，比如固线通信与固线通信之间的竞争，或者移动通信和移动通信的竞争，还是有很大的不同。因为异质产品之间一般不能做到百分之百互相替代，而且在有些异质产品之间还互相依赖，比如寻呼和IP对固线和移动通信的依赖。因此，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域建立同质产品和服务的竞争，只是在技术上一时难以开展同质竞争的（如市话市场）领域，才依托异质替代作为发展同质竞争的过渡。但是，目前我国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固线电信，虽然政策已经允许中国联通建设、经营固线通信业务，但是如上所述，联通要真正形成固线市场上的竞争能力，尚待时日；而开放现存其他电信网络资源（比如铁道通讯网络和中国广电网络资源）开展固线电信服务或线路出租的竞争，则还没有列入决策日程。至于把中国电信集团的长途和市话业务进一步分拆，先建立地区性电话公司然后准其互相进入，最后形成固线市场的同质竞争，据称曾列入1999—2000年的改革方案，但最后还是没有付诸实施。这表明，我国同质电信产品和服务之间的竞争还远远达不到现有经济技术条件可以允许达到的水平。
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（三）电信消费者的选择权利，高度向大都市倾斜。目前我国以移动通信为代表的新兴通信技术的市场消费能力集中在沿海大都市，而广大中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固线通信。这是我国经济发展的不平衡在通信市场上的表现，不可能短期内根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择性增加、价格下降，服务质量提高等等体制改革的收益，主要或首先由沿海大都市的居民和企业分享。即使1999—2000年电信业又一波改革之后，占我国人口大多数的内地、中小城市、小城镇和农村地区，主要面对的还是固线市场上基本没有同质产品竞争对手、而异质替代竞争也极为薄弱的状况。国内各地区之间的“数字差距”，会因为电信市场数网竞争体制分布的缺陷而加剧。
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（四）目前我国电信改革的范围基本集中在原邮电部门管辖的所谓“公网市场”，而没有包括全部电信资源。对于专网和中国广电宽带网络资源利用方式的体制安排，尚没有明确的改革方针。我国计划经济时代“重复建设”留下的部门通信专网资源十分可观。此外，中国广电系统的宽带电视传输网，无论是带宽、覆盖范围、客户容量，都是走向“三网合一”时代不可忽视的战略资源。从本文强调的数网竞争体制的角度，广电宽带网络和部门专网资源，对于在内地、中小城市、小城镇和农村地区目前倚重的固线通信市场上较快地形成同质产品和服务的市场竞争，具有特别重要的现实意义。但是，至今为止我国电信业的体制改革，基本局限在原邮电部门管辖的电信网络范围，并没有对包括专网和广电网网络资源在内的全部电信网络资源作通盘考虑。目前行业主管部门对专网的基本政策还是“公众电信服务禁入”；而国家对广电宽带网的最新政策精神似乎仍然是“井水不犯河水”。“分立而不竞争”，仍然是我国全部电信网络资源利用现状的一个基本描述。
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（五）中国电信业现有体制框架成为不同国际经验的一个独特组合。1994年我国电信改革的模式，基本上参照了所谓“欧洲模式”，也就是以英国1981年电信改革的经验为范本、由政府组建第二家综合电信营运商（Full Service Carrier）率先形成“双寡头（Duopoly）”垄断竞争，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向更全面竞争的体制。而1999—2000年我国分拆原中国电信，则明显参考了美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时的做法是按照电信业务分拆长途和地区市话，并实行不准长途和地区市话互相进入的“分业禁入”原则，其立法意图是防止拥有市话垄断权的综合营运商妨碍已经成熟的数家长途电话公司之间的市场竞争。但是，我国分拆原中国电信的同时，仍然保留了中国联通的综合性电信营运商地位，以至目前只有中国联通一家公司持有经营固线国际、国内长途、固线市话、移动通信、数据业务、寻呼和IP电话等各项电信基础业务和增值业务的牌照。虽然上文已经指出，中国联通目前实际的市场竞争能力主要在移动通信市场，但是从合法持牌的角度看，中国联通独家拥有“综合电信营运”权利，本身又是新形成的市场垄断因素。这表明我国已有的电信体制框架缺乏内在的逻辑一致性，并给未来电信市场的管制带来复杂的影响。
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（六）目前我国各电信企业之间的市场开放程度、公司化重组深度、参与国际合作与竞争的实力和能力、人力资本结构以及经营管理水平等等微观方面，差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信（香港）为例，其公司化重组的力度应该是在国内各家传统电信公司当中首屈一指。但是，由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，可以“展示”给投资人看的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间，体制差别还是不小的。中国联通2000境外上市，能不能因此完成整体性的公司化重组，仍然有待观察。中国网通作为新组建的公司，在股东多元化、建立现代公司治理结构、通过市场招聘公司管理层等方面均有创新，并将对电信业体制发生重要影响。但是整体看去，我国电信基础网络市场的现有参与者，仍然还是传统国有企业的那一套占据着主导地位，而且越是和广大内地中小城市、小城镇、农村关系密切的电信服务部分，官商合一、行政垄断、设租寻租的陈规陋习就越严重。上述基本格局即使在中国加入WTO之后也不能很快改观。因为按照中国和美国及欧洲达成的协议，国际电信商进入中国电信市场将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进行，其中移动通信在2205年前，固线服务在2006年前外国投资不能进入北京上海广州和其他14个大都市以外的中国市场（见The Yankee Group，1999）。目前被电信市场的红火景气掩盖着我国电信体制微观基础的脆弱、薄弱和不平衡，将构成我国电信业未来增长和改革开放的严重制约。
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上述电信市场体制框架的结构性缺陷，还与我国电信业增长的不平衡交织在一起。目前我国电信和互联网用户的绝对数已进入世界前沿水平，今年6月30日全国固线用户达到1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别是世界第二大固网、第三大移动网和第三大互联网。(1)但是，我国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还是不成比例。根据国际电信联盟今年公布的资料，1998年我国每部电话平均每月拨打国际电话1.63分钟，不到当年世界平均水平（8.39分钟）的1／5。(2)1999年我国国内长途电话累计完成194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户计，每个电话用户每月平均完成国内长途10.5次和31.8分钟。(3)加上国际长途，估计1999年全国平均每个电话用户每月通话时间不会超过35分钟。由此可以推断，我国电信业的财务基础并不牢靠，因为给定电信能力的巨大投资，较低的通信流量必定意味较高的单位通信成本。其结果，电信消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力就真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。我国连续多年电信网络能力的增长速度大大超过电信业务流量的增长速度，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的基础脆弱，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。
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至于我国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年我国电话主线普及率为每百人8.64线，比世界上一年的水平（每百人14.26线）低40％；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21％的行政村没有最基本的电信设施。以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，我国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。本文的观点是，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的一个世界大国或强国，但从人均电信能力和人均电信消费水平的角度看，中国至今还是世界上一个相当落后的国家。
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因此，在继续扩大我国电信网络总规模的同时，迅速增加我国电信业务流量并逐步提高我国人均电信消费水平，应该成为电信业发展的战略目标。为此，需要在我国电信市场的“上部”，也就是在大都市、发达地区和企业用户市场上显著改善电信服务的质量、增加电信供给的多样性和可选择性，促进各个产业部门大量、广泛利用迅速发展着的当代电信技术和信息技术；同时在电信市场的“底部”，也就是普通家庭用户、中小城市、小城镇和农村地区市场上，通过大幅度降低基本电信消费的价格来推动电信消费的普及。在这样的背景下，我们尤其不能对我国电信业刚刚形成的市场体制估价过高。因为我国电信市场的“上部”尚达不到“双寡头竞争”的标准，而庞大的“底部”依然一家独大或独家垄断，这样的体制难以有效刺激我国电信流量的显著增长和人均电信消费水平的持续提高。更不能忽视的是，带有明显结构性缺陷的电信市场体制并不能自动升级为更全面和充分竞争的市场体制。这方面，亚洲一些国家和地区、特别是日本电信业开放市场的经验教训，提供了有益的启示。
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