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因此，管制或强化监管是第二位的，而电信市场的开放竞争并逐步强化市场竞争是第一位的。在市场竞争的基本结构确立之前，仅仅靠对垄断商的价格、服务质量和市场进入条件实施行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过于沉重、甚至管制本身成为进一步建立电信市场竞争框架的障碍。参照国际经验教训，现在还不是欢呼“中国已经形成了电信市场竞争框架”的时候。必须清醒地看到，目前我国电信业的市场竞争程度，尚达不到日本1985年电信改革的水平，并且极有可能重蹈日本电信业各种既得利益胶着、缠住进一步开放市场步伐的覆辙。为了避免这种前途，目前对转型期的电信产业实施某些管制是必要的，但不能因此就以为可以回避需要进一步的大刀阔斧改革，尽快形成可操作的电信市场竞争框架的战略选择。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 四、中国电信业面临的新选择
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参照国际电信开放市场的经验教训，分析我国电信业完成1999—2000又一波改革开放后形成的体制现状，本文得到的结论是：中国电信业在体制方面的总题目尚不是“完善管制”，而是向着牢靠确立数网竞争体制的目标继续“管制改革（Regulatory Reform）”。在以下几个方面，我国电信产业面临难以回避的重大选择。
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（一）是将我国全部电信网络资源纳入开放市场竞争的框架，还是把市场化改革开放局限在原邮电部门公众电信网络的范围？
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上文指出，直到最近完成的新一波电信业市场改革，仍然基本局限于原邮电部门管辖的公网范围，而我国大量非公网电信资源，特别是广电部门管辖的宽带有线电视网络资源和部门专网，尚没有被包括在数网竞争体制的范围之内。因此，像正在起草的《电信法》这样涉及我国电信业未来的重要法律，究竟覆盖多大的范围，是否包括我国全部的电信资源，就成为一个需要明确回答的基本问题。基于我国计划经济时代“部门所有制”的老传统和近年以来“部门主导行业立法”的新传统，中国电信业的市场化改革框架很可能局限在原公网的范围之内，并通过新的《电信法》凝固下来，成为一个长期难以改变的现实。
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如果出现上述局面，无疑会对我国电信业的未来发展带来极为不利的长远影响。比较明显的缺陷，是按照行政部门设限的“局部市场开放”，将与“传统语音传输网络、计算机信息网络和有线电视网络合一”的技术变迁潮流大相径庭，因此妨碍我国充分利用全部可利用的资源和技术可能性来形成我国“三网合一”的基础结构。更现实的问题是，行政部门画地为牢的管理模式和“改革模式”，本身就是形成我国电信业有限、不平衡市场竞争体制的基础；如果不冲破全部电信资源市场开放的限制，不可能消除我国电信市场现有的结构性缺陷。
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要将电信网络资源市场化开放的范围扩大到全国全部可用资源，面临一系列抉择。其中居于首位的是，要不要坚持政企分家的原则，将所有电信网络资源界定为可从事市场交易的产权，完全与党政部门的行政控制相分离。无须回避，在这个最原则的问题上，尚存在实质性的分歧。有的意见认为，政企不分不但不是中国作为后进发展中国家促进经济增长的制度性障碍，反而是与国际跨国公司竞争的一大法宝。具体到电信网络体制上，就是“政府（或国家主体电信企业）独家控制电信基础网络，开放电信服务的公司化改组和市场竞争”的主张。(9)撇开国际电信开放市场的一般经验不谈，即便我国自己电信部门1994年以来的改革经验，也表明政企分开是形成可操作的电信业市场竞争的必要条件。联通在1994—1998年间难有作为，根本发挥不了“第二国家电信综合营运商”的市场作用，关键原因就是其竞争对手仍是当年政企合一、又是裁判又是球员的中国电信。所以1999—2000年我国电信又一波改革，非先行政企分开不可。现在的问题是，中国政府还有没有决心和能力，在限定的时间内，推进并完成所有其他掌握电信网络资源的部门的政企分家改革，将我国全部网络资源从行政控制中独立出来，在明确产权的基础上进行市场化重组，避免重复联通走过的弯路。这个问题上，不但理论认识分歧，而且牵扯复杂的部门间既得利益的历史渊源，不是小手笔可以应付的。但是如下文将要阐述的，离开全部可用信息传输网络资源的市场化改革，目前我国电信业的结构性缺陷难以克服。
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（二）是将我国全部电信网络资源，在完成政企分家之后，都列入“信息传输基础网络的市场竞争体制”的范围，还是囿于部门分割的传统，形成部门间“井水不犯河水”、部门内有限和不平衡竞争的格局？
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上文指出，给定狭义电信部门的范围，目前我国已经形成的电信市场的实际竞争程度非常有限，并且竞争体制非常不平衡。要进一步解决这个问题，资源不足。比如，固线通信市场仍为中国电信集团一家独大的局面，这决定着我国沿海大都市以外广大内地中小城市、小城镇和农村地区的电信消费者实际上没有竞争性选择的格局。要等待中国联通发展全国范围的固线通信，与中国电信集团形成真正可竞争的局面，尚费时日。但是，中国广电系统的有线电视网络和部门专网，恰恰在上述地区具备现实的基础。因此，有必要考虑，是否率先在中国联通没有实际竞争能力的地区，开放有线电视网络和部门专线经营电话业务的投资和营运（包括但不限于向中国联通出租传输线路）。再比如，目前电信管制部门在“综合营运竞争还是分业禁入”政策上的左右为难，关键因素是如果允许中国电信集团和中国移动通信集团及时突破分业体制，那么这两个集团将很快形成压倒中国联通的综合营运能力，与“扶持新进入者”的目标不符；反过来，如果在分业禁入上一视同仁，同样限制联通的综合持牌权，那么联通在许多分业市场上又太弱。结果就出现本文定义的不平衡局面：一家弱小的综合营运商面对强大的分业营运商。要在1999—2000改革的基础上消除这个不协调的特色，目前看来主要就是打有线电视网络和部门专线的主意，或者与联通组合，或者与中国网通组合，并在此条件下，逐步开放中国电信集团和中国移动通信集团的综合经营权，以期形成“数个综合电信营运商竞争”的局面。根据国际经验和我国实际情况，有线电视网络经营语音、IP电话和数据业务并与中国联通、中国网通结盟在前，开放中国电信集团和中国移动通信集团的跨业经营在后；但要给出明确的时间表，让各方有所预期和准备，并限时完成重组。
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值得注意的是，在基础电信网络经营和电信增值业务之间，正在发生新的专业分工，形成新的电信业务。主要是，在基础通讯网络层次的市场竞争引入之后，竞争推动新技术的应用，也迫使一些新进入者采用专业化经营传统电信价值链的某一个或几个环节的策略，来与老牌电信公司竞争。新的专业公司以横向技术专家的身份进入市场，比如QWEST通讯公司投资20亿美元建设一个全美范围的最先进的长话光纤网络，但这家后起之秀并不经营长途通信服务，而是集中向地区电话公司和互联网接入服务商批发网络容量，因而被称为电信业“营运商的营运商（carriers’ carrier）”。欧洲一家叫Band-X的公司，商务模式定位为专业的网络容量批发清算商。CBIS公司在欧美市场向其他电信营运商提供专业的客户管理和收费服务（“第三方收费”），每年营业额递增15％，1997年达到5.48亿美元（见Dusedau，1999）。这些新的业务可以拥有自有网络，也可以根本不拥有网络；它们既不是传统的基础电讯业务，也不是原来分类中的电信增值业务。事实上，技术和市场竞争分解了原来的电信业务，也开始打破原来的业务分类。这就要注意，仅仅停留在“基础电信业务”和“电信增值业务”分类，并以此作为区别管制的模式，将落后于电信业迅速变化的现实。我国电信业的市场框架应该为这批新兴电信业务留下足够的发展空间，避免由于分类的落后限制新进入者开发新的市场机会。
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（三）何时我国电信业对本国民营企业和个人开放营运和投资？
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中国电信（香港）和中国联通相继在境外上市，美国AT&T在上海浦东入股电信增值业务，表明我国已经打开了允许外资进入基础电信业投资和合资营运的大门。这是中国对外开放的重要组成部分，也为中国加入WTO做了必要的准备。但是，政府垄断的行业率先对外开放在发达国家没有先例，因为垄断行业产生的垄断利润来自市场禁入的租金，讲到底是本国消费者收入的一种转移。如果垄断产业率先对国外投资人开放，这部分国内收入转移就落入境外投资人的口袋，而本国公民反而不可以投资获利，这在任何一个民主国家都不可能行得通。所以，国际惯例是，政府垄断产业率先开放竞争和私有化（即向本国公众出售政府股权），前者消除垄断租金含量，后者让曾经支付垄断性费率的本国公民有优先选择权。中国电信开放的路径非常具有中国特色：电信业的垄断租金率先成为交换境外投资的筹码，而对市场的垄断甚至成为电信项目境外上市的卖点。但是随着消费者的权利意识成熟和国家民主体制的健全，中国终究要回到国际惯例上来，这就是政府垄断产业的市场竞争和对国内投资人开放，要排在对外开放的前面或者至少同步进行。我国怎样迅速在率先对外开放之后补上对内开放投资和营运，是一个不宜拖延解决的问题。
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更现实的考虑是，发展我国电信业不能不充分利用我国民间的资本、技术和经营能力，并且迅速成长的中国电信业应该也可能为国内就业作出更大的贡献。在这个认知前提下，我们必须正视目前我国电信的投资和经营，还保留非常强烈的对民营经济的歧视。基础电信设施的建设和营运，至今清一色的国有经济。1993年宣布向非邮电企业开放的九项电信增值业务，合法性也限于“国有或集体所有的企业法人和事业法人”，民营企业特别是私人企业被禁止入内。如果这是当时大背景的限制，那么以后主管部门也并没有随着形势的变化而及时扩大合法开放度。实际上，我国民营企业和私人企业已经进入电信增值服务，但那是“遇见红灯绕着走”模式的产物：通常带上国有或集体所有的“红帽子”，并且靠与电信部门及其官员的特殊关系“特批”。1996年后兴起的互联网及其相关业务，本来国务院通过的正式法规没有对经营者设有所有权或内外资的限制，但是一旦这个不起眼的市场忽然火暴起来之后，电信主管部门却表现出要纳入自己管辖电信增值业务的政策取向。这等于更改国务院法规，重新限定只有国有和集体的企事业法人才可以合法经营互联网及其相关业务，在电信业务开放民营方面大大后退了一步。
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现在面临抉择的要不要、怎样以及何时开放电信民营，实际上是要不要充分动员国内民间的财务资本和人力资本，加入在数网竞争体制的框架下发展中国电信业。本文的主张是：尽快在电信业的各个层次，向国内民间资本开放投资和营运。首先，明确将纯国有电信企业改造为股份公司、并在国内资本市场上市，向国内投资人开放基础电信公司的投资机会；其次，所有新兴电信业务、电信增值业务包括互联网和互联网相关业务，对民营公司包括私人公司开放，鼓励进入，一视同仁；第三，所有国有或国家控股的电信企业，都应该参考中国网通的经验，在高级人才市场上竞聘合格的公司管理人、特别要优先考虑选聘那些具有IT市场经验和管理业绩的民营企业家。以上三管齐下，可以充分动员我国改革开放以来形成的民间财务资本和人力资本，参加到电信业改革、开放的发展事业中来。
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（四）要不要调整允许外资进入我国电信业的顺序？
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我国与美国和欧盟达成进入WTO协定的电信部分，规定了外资进入中国电信业的范围、顺序和程序。总的格局是：电信增值业务开放在先、基础电信开放在后（其中固线通信开放比移动通信更靠后）；北京上海广州的开放在先、十四个大都市其次、其他地区在后。(10)由于在外资概念里包含资本、技术和管理经验，同时外资进入中国电信业的方式选择，对我国电信企业在全球化市场的竞争能力也将大有影响，因此，在开放的原则下评估开放顺序，并根据开放的实践加以调整，可能是必要的。
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本文认为我国电信业引进外资最重要的基础还是国内形成健康的市场竞争格局。必须从这个角度来评估所谓国际电信巨鳄进入中国的后果，因为离开了竞争性市场框架，无论中国“自己人的”公司还是外资企业，都可能危害中国电信消费者。从这个基本观点出发，中国电信市场按照WTO协定开放的顺序，可以也必须与加快形成我国电信市场的竞争结构联系起来通盘考虑。这样来看现有WTO开放电信市场的优先顺序，本文认为其主要缺点是可能加重我国电信市场竞争的不平衡性。外资率先集中在沿海大都市，加强了那里本来在中国相对更多的电信服务的可选择性，但是对于内地广大中小城市、小城镇和农村地区，原本落后的电信业因为较晚得到外资而差距更大。
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上文讨论加快我国有线电视网络和部门专网资源的市场化改组，并考虑与中国联通、中国网通组合成两个综合性电信营运商，然后开放中国电信集团和中国移动通信集团超越分业专营的限制，这样中国就可能形成3—4个大体旗鼓相当的综合电信营运商，构成我国电信数网竞争体制的底部基础。如果这是可以接受的构想，那么需要相应的外资进入政策的配合。显然的事实是，没有巨大的投资跟进，上述局面是不可能形成的。因此，建议政府考虑调整开放外资进入我国电信业的优先顺序。具体讲：（1）优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；（2）优先开放对联通和网通公司的外资参股；（3）在倾斜扶持联通网通的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；（4）在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；（5）在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。
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上述四个方面的政策选择，关系到中国电信业未来五年十年的面貌。在完成1999—2000年电信又一波改革之后，仍然需要对我国电信体制框架作出通盘考虑和大刀阔斧的改革行动。现在国内国际各方对于中国《电信法》的准备和出台，寄予厚望。电信业这样技术复杂、对国民经济上下关联性极强的行业，又处在中国加入WTO的关键时刻，无法可依的局面显然不能适应各方面的要求。但是，也必须看到，在电信改革覆盖的范围、电信改革要不要明确在各个业务层次形成数网竞争的体制目标、电信对内对外开放的顺序、条件和时间表、怎样管制管制者等一系列本质合理性问题没有解决之前，匆匆忙忙通过一个行政部门主导的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能导致既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。这方面可以借鉴我国航空业，《航空法》通过了多少年，航空市场还是乱象丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。因此需要考虑，将《电信法》出台与推进我国电信市场改革再走出一大步、达到实际上数个基础电信网络彼此竞争格局的实际需要结合起来。为此，不但需要明确的立法思想和立法框架，而且需要准备有效执法的基础条件。这方面包括，建设更具有公信力的、真正独立的电信管制机构；更习惯于公开和透明的管制运行体制；更完备的电信业和电信企业的信息披露。这样看来，关于电信法的内容、立法步骤和执法条件，本身也面临抉择。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 结论
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我国电信业自1994年以来经历了两波重大体制改革，市场竞争已经被引进到包括基础电信营运在内的各个电信业务层次，表明电信业需要、也可以开放市场。但是，我国电信业已经完成的市场开放，还带有明显的结构性缺陷。参照美国电信业开放市场竞争的经验教训，在一个基础电信网络竞争不足的结构里，电信改革牵动的各方既得利益极有可能形成胶着状态，从而缠住电信业进一步开放的步伐。中国电信业能不能避免这种前途，取决于是否坚持“管制改革”的方针。在这个意义上可以说，刚刚完成新一波改革开放的中国电信业，仍然处在一个需要对电信市场框架的若干重大问题作出抉择的叉道口。
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