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日本政府试图实行“不对称管制”来矫正其电信市场上的结构性缺陷。这里所谓“不对称管制”，就是政府对于仍然保留市场垄断地位的原电信营运商（incumbent）采取更加严格的价格管制和市场行为限制，以及施加更重的管制负担（如普遍服务的义务），甚至通过价格歧视限制原垄断商、扶持新接入的竞争者。这方面的典型例子，就是日本邮电部自1985年后，一直将NCCs的价格定在比NTT同类电信服务的价格低10％—20％的水平，以使得NCCs具有更强的市场吸引力（1989年后，国际长途的NCCs定价比NTT低20％）（Oniki, 1993: p. 72）。为了尽快形成数网，日本政府运用行政手段为NCCs建设新网提供种种便利；日本电信管制部门甚至“非正式地”命令NTT将一部分电信工程师派到NCCs“帮助工作”。这类“不对称管制”在欧美电信市场开放时也曾被广泛用来加快竞争体制的形成。但是，日本的教训是，仅仅靠政府的“不对称管制”难以消除电信市场的结构性缺陷。到1989年底，虽然日本第一类电信营运商已经达到上百家之多，但除了寻呼以外，NTT仍然占有每一个电信服务市场90％以上的市场份额（Oniki, 1993: p. 73）。换言之，电信改革四年之后，日本电信市场的竞争程度还是远远达不到“双寡头竞争”的水平。
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市场竞争不足在日本电信业的效率上表现出来。电信价格依然昂贵，技术创新和技术进步与日本第二世界大国地位远不相称，电信服务质量达不到国际一流水准。80年代末，日本用户初装电话线的平均成本高达700美元；国内长途通话费用比美国贵100％以上。在所有因素当中，NTT对基础电信网络的垄断性控制是决定性的：全部NCCs总收入的50％作为接入费（Access Charge）交给了NTT。缺乏基础网络层次的市场竞争，根本难以确定“合理的”接入费标准。例如，一家NCC抱怨，NTT收取的接入费中包含着NTT的广告成本，这等于将NTT吸引顾客的费用强加到竞争对手的头上（Ryan, 1997: p. 28）。政府管制当局并不能用行政手段来决定接入费，因为要在NTT庞大的综合经营成本中确定究竟哪一部分可以“真正”算是接入成本，本身就意味着高昂的管制成本。
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为了消除日本电信体制尚存的结构性缺陷，1989年直属日本邮电部的电信产业指导委员会发表了关于把NTT的长话义务与其市话网络分拆的报告。但是，这一构想刚刚提出就遭到利益相关方的反对。NTT高级管理层摆到桌面上来的理由是，分拆将削弱NTT电信对研究开发的投资，同时由于分拆消除内部交叉补贴而导致农村电话费率的上升。日本政治人物对于农村问题从来十分谨慎，因为农村选票对于大选的影响重大。通产省的反对意见代表了许多电信设备供应商的利益，这些设备供应商与NTT这个超级大主顾多年的商务关系所形成的既得利益，可能由于NTT的重组而不保。因此，邮电部虽然发表了这份报告，但并没有能力推进分拆方案的实施。
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从1989—1995年，分拆NTT的方案被延误了整整六个年头。当然，在保留NTT独家综合电信经营商特殊地位的前提下，NTT也实施了若干改革。主要是：（1）1992年，NTT的移动通信本部从NTT分离出来组成独立经营的NTTDoMoCo公司，但仍然由NTT控股；（2）NTT宣布允许竞争者在任何存在NTT交换设备的点接入NTT网络；（3）NTT通过裁员和改善内部管理提高经营绩效，并在此基础上数次降低接入费和通信资费。但是，NTT凭借对市话的独家垄断来加强其不平等竞争优势，仍然是日本电信市场的一个基本缺陷。因此，1996年3月，日本电信产业指导委员会再次提出分拆NTT的具体方案：（1）将NTT分拆为一个长话公司和两个地区性电话公司；（2）NTT长话公司主营国内固线长途、数据传输、移动通信和PHS；（3）准许NTT长话公司进入国际电信市场，但同时也准许日本的国际电话公司进入国内长途；（4）两个NTT地区性电话公司主营本地区电话和市话业务，且可以进入其他地区的有限电视和信息服务市场（但在本地范围还是禁止）。
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显然，新方案不但要像12年前美国分拆AT&T一样分拆NTT，而且考虑到了长话市话分业的后继行动：在国际国内长途市场上开放互相进入，并允许地区性电话公司在外地进入有线电视市场。问题是新方案不但再次遭到NTT和日本通产省的反对，而且其他利害相关方也加入了反对派阵营：担心分拆导致大幅度解雇和员工利益受损的日本电信产业工会；担心NTT股票市值下落的投资机构和公众投资人；担心股市振荡的日本大藏省。顾虑政局稳定的自民党和社民党联合政府甚至一度做过以下决定：推迟任何涉及NTT问题的决策（Ryan, 1997: p. 27），而日本国会领导人扬言决不通过分拆NTT的法案。1997年日本国会终于通过“重组NTT”（而不是分拆）的新法律：原NTT改为控股集团公司，分别绝对控制新独立出来的NTT长话、东NTT和西NTT（两个地区性电话公司）以及NTT多媒体工程公司的股权，同时仍然控制着原来在NTT系统内独立的经营公司（如1998年已经上市的NTT移动）的股份。这就是说，原来庞大的NTT分拆方案系统仅仅在经营层面上按照不同的电信业务“分立”，但是在股本结构上，所有“独立经营”的NTT系列的电信公司都受控于同一个财务资本集团。1999年7月，也就是日本邮电部第一次提出分拆NTT方案的十年之后，NTT完成了挂牌重组。现在，法律授予NTT控股集团公司的职责是，其旗下上百家控股公司和参股公司，统统在控股集团公司的“协调”之下。
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从电信市场的结构分析，NTT长话公司不再直接控制本地电信网络，因而有利于长话市场的平等竞争；但是，NTT长话与作为地区性电话公司东、西NTT之间同为NTT集团控股的资本纽带关系，对于任何一个电信市场的竞争毕竟不会毫无影响。日本电信市场无法形成势均力敌竞争结构的缺陷，并没有完全消除。从公司的角度分析，NTT控股集团公司远拥有投资、人事、研发的最终决策权，但远离任何一个电信市场的经营第一线；而所有经营性电信公司在分业竞争的限制下，谁也不了解电信市场的全局。比照欧美电信企业已经达到的水平，新NTT模式的弱点是明显的。美国在肢解AT&T之后，经过12年的分业竞争，于1996年通过新的电信法确立“互相进入”、开放全方位市场竞争的框架，已经迅速形成了若干可以提供全球范围各类电信服务的“全能（Full Player）”电信营运商。英国从“双寡头竞争”起就是“全能电信企业”模式，至今18年的市场竞争锻炼出若干全球全能电信营运商。相比之下，新NTT的资本实力和组织规模虽然不小、但从经营实力、管理整合性和全能服务经验等方面看，与全球一流电信公司相比还有不小距离。日本电信管制将面临彼此冲突的两种需要：继续实施“不对称管制”，因为新NTT在国内市场上仍然还太大；必须“扶持”新NTT以防止日本在全球电信竞争中失利。
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日本自1985年以来电信改革步履艰难的教训值得中国重视。整体看来，中国电信体制最新完成的改革，还没有达到当年日本电信改革水平：在市话以外各个电信服务市场上都形成3家和3家以上各自拥有基础网络的营运商之间的竞争。今天中国电信市场和当年日本的相似之处，是市场参与者之间的实力天差地别，是独家垄断的市话对其他电信竞争的限制，是允许有的电信公司综合营运、而另外的公司只能分业经营。如果日本的经验表明，既得利益的纠缠可以使得电信市场的结构性缺陷长期存在，那么中国应该如何看待目前自己刚刚建立起来的有限而不平衡的市场竞争结构呢？
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） [:1704504094]
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 三、改革、管制和管制改革
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有的研究认为，中国电信业的当务之急是建立一个完备的管制框架。本文对此提出商讨，主要观点是：（1）在市场结构存在结构性缺陷的现实条件下，第一位重要的任务是继续大刀阔斧的改革，尽快建立可靠的市场竞争体制的基础；（2）在市场形成的过程中，有必要建立管制体系，但同时必须明确“逐步扩大市场竞争的范围和强度、逐步减少政府对市场管制”的方针，并重视许多国家电信管制改革（Regulatory Reform）的经验。
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“管制（regulation）”可定义为“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动”（Breyer and MacAvoy，1987）。一般认为，由于存在所谓“市场失败（market failure）”比如自然垄断，所以需要政府来管制市场。但是，关于管制必要性的种种理论忽略了一个基本问题：政府的管制权力本身也是一种垄断的力量，为什么对经济垄断施加另一种行政垄断，情况就可以得到改善呢？如果政府的管制没有像管制理论预设的那样能够做到自动地时时处处代表“社会利益”，那么谁来管制“管制者”？如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？要是不幸形成斯蒂格勒讲的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”，消费者和潜在的竞争者该怎么办？如果由于技术和其他经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，但管制形成的既得利益仍然维持过时的管制体系，从而“管制”本身成为市场竞争的障碍时，又怎么办？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以至“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”（Alshuler，1992：12）。要是管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，一个经济如何才能解除不当和过度管制的重负呢？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须全盘注意1970年代率先在学术文献中讨论、而后成为席卷全球潮流的“放松管制（Deregulation）”、“管制改革（Regulatory Reform）”和“无管制（Non-regulation）”的理论和实践。(4)
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中国更应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家控制几乎全部经济资源和经济活动的“传统”，使得政府的行政权力和长官意志长期在经济生活中居于主导地位、在过于宽泛的领域和范围内控制了国民经济的资源配置，从而压制企业家精神和自发的市场扩展秩序，窒息经济活动的生机。至今为止的改革并没有、也不可能完全中止上述传统，而如何遏制公共行政权力转化为官员私人的可货币化的利益，正成为新的严重挑战。在转型经济的背景下，民主和法治基础的薄弱使得“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的藏身之地。我国电信业只不过透过自己行业的个性表现着上述问题的共性。例如，由于实施了政企分离，已经成为独立企业的各电信公司当然可能凭借其程度不同的市场垄断地位、通过损害客户利益来牟取不当收益。因此，目前的电信业需要政府对电信服务的价格、质量和市场准入的管制，应该不容置疑。但是，需要管制与需要什么样的管制才能实现提出管制的那些初衷，常常被混为一谈。人们忽略了，在电信市场存在结构性缺陷的条件下，即使设计出完美无缺的管制体系，也难以有效执行。因为有限和不平衡竞争的体制不但不能提供清晰、简明和前后一致的游戏规则，从而有效地解决市场上不同利益之间的矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在以下基本问题上左右为难、进退失据。
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电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头竞争”下，经过管制当局根据成本定价原则严格审查把关后决定的电信服务费率，仍然包含了太高的垄断利润。(5)例如，在美国移动通信市场的双寡头竞争时期（一家地区小贝尔加一家新进入商），移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10—12美分，但核定的收费为40—50美分；只有当同一个移动电话市场上进入4—5家竞争者时，上述双寡头加上管制者共同维系的移动通信赚取超额利润的局面才开始改变，因为总有人为了争夺市场份额而降价。(6)我国目前的电信市场尚远远达不到“双寡头竞争”标准，指望“严加监管”就可以对付来自消费者、舆论关于降低电信资费的压力，实际上做不到。市场参与者为了自己的利益竭力降低成本的动力来自市场竞争。要是市场存在结构性缺陷而使得“成本最小化”动力不足，仅靠管制部门“为了他人”、通过考核成本来保证“合理资费”，那可就是难能可贵的事情了。即便管制者动机没有问题，他们怎么又可以“判断”营运商的哪一项成本是“合理”的成本呢？因此，离开市场竞争结构，仅仅指望加强价格管制就能大幅度降低电信资费，是不现实的。
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公平竞争。市场竞争的公平性是比赛规则（即对比赛行为限制）的公平，它不要求站在同一起跑线上，更不保证比赛结果的平均。从操作的角度看，要求管制当局对市场竞争的公平性负责，管制当局本身的独立性、也就是“高高在上”对所有竞争者一视同仁，是必要的前提。我国电信业的现状是，管制者刚刚从“裁判球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕、孰轻孰重的关系。加之目前的电信营运商还是清一色的国有企业，政府（虽然划为不同部门）同时兼老板和管制者，而电信业重组基本依照行政命令“划拨”。在这个基础上，规则的公平性很容易被其他利益诉求干扰。老牌营运商叫唤“负担太重”，新公司抱怨家底太薄，总之各有各的道理。在更多靠管制者看得见的手分派机会和资源（包括上市机会）的现实约束下，电信营运商对自己市场竞争实力的投资，远没有对管制者“做工作”的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越不透明、复杂的不平衡竞争体系。
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互联互通、公平接入。许多人以为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前我国电信市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必定是在“数网并存、数网竞争”体制基础上才可能提出的问题。没有一个大体对称的数网竞争框架，靠行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平进入，麻烦就转化为“以什么价格来互联互通、公平接入”。具有较大市场权力（market power）(7)的垄断营运商可以提出高得使竞争对手无法接受的进入价格来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为包括了形成网络能力的“全部投资”（包括错误的、失败的或管理不善的全部投资）成本的分摊。
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服务质量控制。电信服务的连续性和整体性具有独到的特征，最终使用者得到的通信服务质量，不但由所有基础的和中间的网络提供商和其他服务支持提供商的质量合成，而且要识别每个供给环节的质量对合成品质量的“贡献”，非常不容易。一个汽车供应商可以大量购买零部，然后组装成最终消费品面对顾客而保证质量，因为零部件的质量比较容易测定。但是，要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是电信公司的哪一层中间产品或服务造成的，却不是一件容易的事情（Alchian，1995）。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，那么电信业的服务质量控制就成为一个非常困难的事情。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商之间的机会主义而令管制者头痛，因为厂商都难以识别“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。(8)比较而言，英国的“双寡头垄断竞争”模式要好得多。而这也是美国在新的技术可以趋利避害之后，于1996年更改原先的管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务（Full-service）和纵向整合竞争的原因。在我国目前的电信市场，只有联通可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待发展；其他营运商分业禁入。所以总体而言，控制电信服务质量将面临比独家全方位垄断服务、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。
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投资者预期。中国通信设施的发展仍然需要巨大的投资，因此，保持电信市场对国内外投资人的吸引力，是电信业持续发展的重要条件。除了电信业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期极为重要。经验表明，在电信市场基本的竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放电信投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引致预期紊乱，对吸引投资有时产生负面效果。例如，中国电信（香港）在境外上市的时候，我国移动电话市场还是中国电信一家独大，而“对市场的垄断地位”是许多红筹项目热卖点之一。等到政府调整政策重点，扶持联通、鼓励竞争，原来中国电信（香港）境外投资人的所谓“搁浅成本（Stranded cost）”就大大上升。相比之下，像当年英国明确给出电信市场竞争结构建立的过程、阶段性目标和时间表，给投资人的预期十分清楚：新建的水星公司有全方位的电信经营权、政府承诺保持七年“双寡头”体制，过了期限，将逐步增发电信经营牌照，向所有对电信经营感兴趣的公司开放竞争投标（Amstrong，1995）。投资人可以想清楚了再行动，能不能赚到钱，风险自担。新加坡和香港提前国际电信竞争，要向提前交出独家国际电信业务经营许可的营运商支付大笔赔偿。现在，中国联通成了惟一的纵向一体化经营的电信公司，并已在境外上市。要是将来中国又改了主意，增加其他纵向一体化经营的电信公司，那么政府管制部门是否愿意承担“不断修订承诺”的责任，或者也向联通的境外投资人支付搁浅成本上升的损失赔偿？
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监管监管者。中国电信业每年几千亿人民币的收入和极高的增长潜力，使这个市场上的每个动静和招式都包含着天文数字的经济利益。对费率、技术标准、服务准入、重大投资项目、设备、竞争者准入、外资等方方面面的管制，对利益相关者的影响，无不价值连城。因此，“监管监管者”在电信业特别重要。中国政府提出的反腐倡廉、加强重点行业反腐败的政策，对电信业尤其正确。但是，我们必须看到，“监管监管者”有其实际所能承受的负担极限；超出能够负担的极限，难免落为一句空喊的口号。要减轻监管监管者的负担，最根本的是要减轻监管者的负担；而减轻监管者负担的根本出路，是建立市场竞争结构、减少对监管的需求。市场竞争结构不健全，事事离不开监管，离不开申报和审批，一个结果是不能适应快速的技术变化和市场变化，另一个结果就是监管负担偏重，监管监管者的负担也偏重。
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以上分析表明，真正要辩论的问题不是要不要市场管制，而是在什么基础上才能实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。本文强调的论点是，在解除了独家电信垄断之后，必须尽快通过大刀阔斧的改革，使电信市场形成最起码的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度，逐步改变管制结构，减少行政性的管制成分，增加管制的非行政手段，提高管制效率。
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关于市场结构与管制结构的关系及其变化，英国电信管制机关（Oftel）1999年5月发表的《关于1999／2000年电信市场管理计划》提供了一份图解（见图1），对此作了直白的说明。图中的横轴，从左到右代表了电信市场从没有竞争的独家垄断到有效竞争的变化；纵轴代表了管制规则。我们可以看到，随着电信市场竞争程度的提高，管制结构从单一依靠“政府部门的专业管制”，转向逐步减少政府专业部门监管，逐步增加行业的自我管制、消费者选择的权力以及其他政府部门的管制。最有意思的是，OFTEL作为英国电信的专业管制部门，制定逐年减少本部门的财政开支预算，将年度预算从1998／1999年的1279万英镑，减为1999／2000年的1263万英镑，2000／2001年的1201万英镑和2001／2002的1197万英镑（Oftel，1999）。权威的行业管制机构不但向社会公开自己部门的预算，而且公开承诺逐年递减部门管制预算，表明确立并完善了市场的竞争结构，政府可以逐步减少对市场的管制。反过来，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府就是想从市场后撤也做不到。英国与日本经验的比较，值得目前众口一词强调“加强监管”的我国电信管制部门借鉴。
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Fig.1 Changes in regulatory roles as competition develops
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资料来源：Oftel（1999）。
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