1704507612
产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 第一部分 “反垄断”的基本原则
1704507613
1704507614
（一）开成市场准入，改革行政性垄断部门
1704507615
1704507616
为了发展社会主义市场经济，保持国民经济的健康成长，必须在基础设施产业的各个部门，逐步扩大市场开放。提出“扩大市场开放”政策的主要目标，是通过引进并增强市场竞争机制，显著提高基础设施产业投资和营运效率，增加国民经济的整体竞争力。
1704507617
1704507618
我国基础设施产业的现行体制，主要特征是行政性垄断。行政性垄断是以政府名义实施的市场禁入，不同于市场经济里其他的垄断形态，比如由于创新形成的垄断、由于竞争实力形成的垄断以及仅仅由于成本特性形成的所谓“自然垄断”等等。由于行政性垄断能够排除在位垄断经营者的所有当期和潜在的合法竞争对手，因此，它常常违背政府垄断基础设施行业的初衷，导致经济行为的扭曲，经济效率的低下，抑制基础产业的供给和需求。更严重的问题是，长期的行政性垄断所形成的特殊既得利益，妨碍了国民经济的这一重要部门对技术和市场需求的变化作出灵敏和有效的反应。
1704507619
1704507620
基础产业部门在最近几个五年计划期间，经历了高速增长。主要的推动因素是：第一，市场需求的强力拉动；第二，财政资源的动员和投入；第三，实施了某些市场化改革的尝试。但是，整体来看，我国基础产业的增长，主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的。由此带来的高速增长，一方面掩盖了近年基础产业增长的真实成本，另一方面，也在客观上掩盖了行政垄断产业和市场的体制弊端。当前，行政性垄断部门的资费偏高、服务质量改善不足，已经成为国民经济发展的严重制约因素。为了在短期内刺激消费需求和投资需求的更快回升，并形成能够支撑国民经济持续增长的基础产业和具有市场竞争力的公司，必须对我国的行政垄断行业，实施全面的、根本的改革。
1704507621
1704507622
（二）长期目标和特殊任务
1704507623
1704507624
根据国际国内的经验，解决行政性垄断问题必须有清晰的、不动摇的长期目标。这就是，在基础产业的一切领域永久性地消除市场禁入，通过各种形式的市场竞争，达到有效的资源配置、分工深化和经济增长。
1704507625
1704507626
为了实现上述长期目标，需要明确我国面临两个特殊的约束。第一，在基础产业长期实行国有垄断体制，政府直接经营基础设施产业；第二，市场导向的公司化改革时间还不长，改革的力度还比较低。因此，与发达国家不同，我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策，就可以期望马上出现与在位垄断商势均力敌的竞争对手，很快形成一个竞争性的基础产业。
1704507627
1704507628
相反，我国必须对原来行政性垄断的产业部门，首先由政府实施大刀阔斧的重组，形成一个大体可操作的竞争性框架，然后再经过市场性重组的手段，走向长期目标。没有政府主动充当“第一推动力”，打破既得利益的传统格局、形成竞争性市场的过程将极其漫长。
1704507629
1704507630
困难的问题在于，政府在执行特殊的、用行政手段重组行政性垄断产业部门的时候，要防止陷入一个循环：本来为了达到彻底消除市场禁入而实施的行政性重组，由于行政性手段本身固有的笨拙性，或者由于行政权力的使用不当，结果反而远离了改革的长期目标。为了防止出现这一局面，必须恰当地提出和处理以下一系列问题。
1704507631
1704507632
（三）对内开成与对外开成的一致性
1704507633
1704507634
中国加入WTO的谈判和协议签订，表明改革开放达到了一个新阶段。开放我国基础设施部门的市场竞争，将是进入改革开放新阶段重大的事件。总的说来，在加入WTO的总框架之内，已经包含了国民经济命脉部门的逐步开放，因此不必另起炉灶，为基础设施部门的“反垄断”制定单独的政策纲领。但是，对外的进一步市场开放，将引起的产业既得利益的重大调整，对人们的思想认识也形成重大的冲击，有可能激发狭隘的民族主义情绪，甚至酿成某种复杂的局面。为此，在进入WTO前后一个时期，要适当强调“对内开放”。这里所谓对内开放，就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场，对国内非国有经济成分开放。对内开放的程度，应该等于或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度。
1704507635
1704507636
在实施对内扩大市场开放的过程中，应该大力借鉴我国在加入WTO过程中积累的宝贵经验。主要是：（1）要提出一个基本准则作为“事前规则”，这就是根据我国20年改革开放的经验和国际经验，放弃一切产业部门的政府垄断，向组成社会主义市场经济的一切所有制成分开放市场；（2）要针对各个大行业的具体情况，确立开放市场的范围、主要步骤和关键细节；（3）要对现存相关法律法规，作全面的清理和调整，特别是系统清理和修订原来基本上由行业部门起草、旨在保护行业部门权力的旧法，重定《电信市场法》、《电力市场法》、《铁路市场法》和《民航市场法》；（4）要提出一揽子的关于开放市场、修法立法的时间表。
1704507637
1704507638
如同改革开放、进入WTO等重大决策一样，扩大对内开放市场先是关于中国和世界大势的战略判断，必须有坚强的政治领导。应该明确，要由战略判断来指导战术细节的选择，而不能颠倒过来，由操作细节来决定选择大政方针。特别要防止，各种局部的既得利益的考虑与纷纷繁繁的“专家意见分歧”绞在一起，使得方方面面莫衷一是，失去对大机会和大趋势的把握，延误时机。
1704507639
1704507640
（四）政府有序地退出市场
1704507641
1704507642
在各大产业部门，政府退出市场垄断的步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，政府退出市场必须有序。首先，政府要主动充当开放市场的第一推动，实行政企分开，在原先独家行政垄断的行业组建数家竞争性公司，并坚决而稳妥地完成从行政控制价格转向市场竞争定价的体制，依靠市场价格机制来配置资源、引导企业行为；其后，政府将考虑进一步消除市场准入方面障碍，以各种形式扩大市场准入，特别要放弃市场准入方面的所有制歧视，扩大国内非国有经济成分进入各大产业市场的范围。在以上过程中，政府管理逐步转向对所有经营性竞争公司一视同仁的资质管理、牌照管理和行为监督，培育多种非政府管制的控制机制，包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷，加强法治意识和市场管理的法制建设。
1704507643
1704507644
政府的管制机构，要逐步扩大管理范围，缩小管制重点。由于在各种产品和服务之间存在广泛的替代竞争，政府管制部门的设置，要逐步超越按照计划管理生产时代的局限，形成对大交通市场、大能源市场、大通讯市场的综合性管制，关照各类产品和服务之间的联系，消除妨碍替代性竞争的因素。必须明确，扩大管制范围只有在集中、缩小管制重点的条件下才能真正做到。政府必须从直接的市场准入审批和价格管制，转向管制市场参与者的资质和竞争行为。
1704507645
1704507646
基础设施行业的竞争局面一旦形成，政府要因势利导，让市场机制在市场结构的重组中发挥更大的作用。必须明确，数家竞争的局面一旦形成，特别是这些公司相继进入资本市场之后，进一步的分拆或合并，要由市场去决定，而不拟由政府继续主导，避免政府的决策负担过于沉重和导致过大的风险。政府可以“善始”，但不一定“善终”。要更多地按照公司法和其他市场法规，将基础产业市场的重组交给市场去解决。以民航、电信为例，因为开放市场竞争的尝试较早，现存的市场结构、公司定位包括业务划分，都要不断随市场情况的变化而变化，不可能完全指望靠政府的行政命令来完成全部重组。
1704507647
1704507648
（五）逐步扩大法院对市场管制的介入
1704507649
1704507650
为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾，防止“加强监管”过程中难以避免的管制权力腐败，要把目前“行政管制部门对应被管制企业”这样单一的“上下垂直关系”，逐步改成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁，以及庭外和解等多种方式在内的复合体系。这对提高市场管理中信息交流和处理的质量，制衡管制权力，增加利益协调的程序性权威，都具有战略意义。特别要扩大法院对市场管制的介入。为此，在相关法规的修订和重立过程中，要增加设置专业的市场管理法庭，专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾，既限制行政管制的权力、防止管制权力的滥用，也减轻行政管制的负荷和压力，为管制消亡准备条件。
1704507651
1704507652
（六）兼顾投资人、营运公司和市场消费者的利益
1704507653
1704507654
开放市场、打破垄断，是为了更好地发展我国的基础设施产业，为国民经济持续健康增长奠定可靠的基础。为此，必须协调投资人、营运公司和消费者之间的利益矛盾，特别注意转型时期避免严重的利益冲突。
1704507655
1704507656
鉴于基础设施行业“资本密集”的特点，保持吸引资本流持续不断地投入基础设施行业的建设和技术改造，甚为重要。为此，必须善待境内外、国有和非国有的投资人。必须清醒地认识到，政府垄断部门高额垄断利润的存在，对于吸引资金投向这些产业部门，曾经是一个非常重要的诱因。随着开放市场，垄断利润将合乎规律地减少，如何形成吸引投资的新的诱因，是发展这些部门有待解决的新问题。根据国际国内的经验，政府人为地“创造”投资诱因的做法，既不可能持久，也难以避免严重的副作用。但是，政府在减少政策和制度风险、降低市场交易费用、提高政府服务质量、维护市场竞争的公平性和透明度等方面，是大有可为的。这应该是政府在新时期工作的重点。
1704507657
1704507658
对于不同时期的投资人，他们在打破垄断、开放市场的过程中，所承受的制度性风险是不尽相同的。较早期的投资人，可能因为开放市场的政策实施，而遭遇较高的政策、制度变化的风险，生产预期混乱。为此，有必要参照国际经验，在开放市场加速的情况下，对原先预期可以有更长时期垄断租金分享机会的投资人，给予适当的补偿。同时，要尽可能公开宣布未来市场开放的时间表，帮助潜在投资人有预先的计算和准备。
1704507659
1704507660
政府垄断的基础设施行业内的大公司，连同其积累的管理经验、技术知识和上下游联系、整合的能力，都是国民经济建设中重要的资源。这些部门工作人员的一些毛病和恶习，首先是垄断体制的结果，换谁去工作，相差都不会太远。因此，在打破垄断、开放市场的过程中，要避免拟人化的宣传，把一切问题归结于人的品格。另外，反垄断绝不是“反大公司”，开放竞争也绝不是要搞平均主义。必须明确，如果市场竞争扩展了市场规模，中国需要、也一定可能产生更大的、更强的现代公司。应当看到，人民群众和舆论对垄断部门的意见、批评和不满，是发动打破垄断、开放市场的重要力量，但是也要防止，情绪化的潮流同样可能妨碍市场竞争秩序的形成。
[
上一页 ]
[ :1.704507611e+09 ]
[
下一页 ]