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2012年11月，国土资源部和中央农村工作小组发文，明确要求各地对农村宅基地、耕地和建设用地进行确权，对其中自建自住的房屋颁发产权证（等于确权到个人）。这项政策虽有明显的不完善之处，但亦可视为中央政府就农村土地产权改革问题发出的一个明确信号，也可视为中央高层对我国土地改革顶层设计政策的有益实践。
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该政策设计的巧妙之处在于从集体所有土地确权开始，既避开了国有土地私有化之嫌，又拉开了土地产权改革的序幕。不妨把这项改革称为土地改革的二元思维。就如同城乡二元结构是建设中国特色社会主义绕不开的议题一样，土地改革的二元思维也是中国特色的又一具体表现。只是按照这个思路进一步深化改革，还需要学者和制定政策的人具备改革的大智慧和改革到底的勇气和决心。
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首先，把土地改革分为国有土地改革和集体所有土地改革，明确国有土地和集体所有土地的产权分别属于国家和集体所有。两者之间不能互相转化，只能在双方自愿的情况下公平买卖。国家可以决定国有土地不能私有化，但无权干涉集体土地确权到人。目前，在国有土地不能私有化的前提下，暂时搁置巨大的国有存量土地，不予研究，对集体所有土地则可以实行确权到人的改革。现行政策是确权到小组，这也无妨，总比土地集体所有前进了一大步，既然现在能确权到小组，下一步就可以确权到个人，这是我国改革开放以来总结出的渐进改革模式，被许多改革政策所遵循。
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其次，要通过对集体所有土地产权的改革，总结完善土地改革的二元思维。即使今后集体所有土地确权到人，也不能称之为私有化，而应该称之为民有化。这样，国有和民有两种土地制度就可以并行不悖。同时，城里的人可以到农村购买土地，变为有产者，享有财产性收入；而农村的人也可以变卖确权到人的土地，选择到城市生活，因为城里人和农村人都属于人民。如此双向选择，可加快城镇化的推进过程和社会主义新农村的建设。如果只允许确权后的土地在农村人口中流转，等于是压低了确权后的土地价值，也违反了市场的逻辑。如果仅仅是担心失地农民的生活，那么在农村人口中流转存在同样的问题。
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最后，根据目前我国的国情和土地产权现状，提出土地改革的二元改革思路并不存在意识形态上的障碍。既然顶层设计已提出了农村土地确权的新思路，那么各级政府就应该发挥创造性思维，尽力推动该项改革的深入发展。集体土地既然可以确权到小组，就可以确权到个人。就如同一个家庭的共同财产可以确权到家庭的每一个成员一样，既可以继承，也可以自由处置。在真正解决集体土地产权的流转和买卖之后，可在此基础上继续推进国有土地和民有土地的二元制度改革。这是我国土地改革面临的常识问题，也是把复杂问题简单化的正确改革思路。
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土地改革不等于土地私有化
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什么叫土地改革？目前在我国就是要改变国有土地和集体所有土地的产权现状，实现国有和私人所有两种土地产权所有制形式。
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什么叫土地私有化？目前在我国就是要把集体所有土地变为私人所有土地，实现土地所有权、经营权、收益权、交易权和继承权的高度统一。与此同时，暂不实行国有土地的私有化改革。
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明确了土地改革和土地私有化的概念，就为我国目前的土地制度改革奠定了基础。如此改革，完全是在遵守国家宪法的大原则下的设计思路，既符合当前主流意识形态的需要，也可以当作中共中央和国务院做实改革的英明决策和创新之举。
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只有推进和突破这项改革，当前中国的三农问题、城镇化问题、户籍制度改革和人口自由迁徙等问题才会得到很好的解决，建设城乡一体化的目标才有实现的可能性。
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华生教授是近年来对中国改革研究比较深入的有影响力的学者，其在《中国青年报》上发表的关于新型城镇化问题的一些观点和看法，我基本赞成。他提出了“城镇化转型必须从土地制度入手”的改革思路。当前城镇化的症结在于农村人口可以自由流动，但土地不可自由流动，因而出现了农地入市、集体所有土地自由流转等建议，从而让农民原先占用的农村土地和他们需要落户的城市非农土地完成一个转化，以此降低农民的进城成本。
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写到这里，必须原文引用华生教授的一段话：“问题是农地入市，暴涨的只是城郊的土地，而广大农村地区的土地就是不值钱的。越是私有制，市场经济土地价格分化就越严重。我看了资料，现在美国、欧洲的农村土地就是几千元人民币一亩。台湾也有‘土地为粪土，市场是黄金’的说法。而我们进城打工，迁徙到城市的农民工群体大多数都来自中西部农村地区，他们老家的土地是廉价的，永远都不值钱。所以，房地产商拿地总强调‘位置、位置、位置’，北京密云的地和天安门的地能是一个价吗？如果土地私有和自由流转就可以解决农民进城落户的问题，那世界上实行土地私有制的发展中国家还会有那么多贫民窟吗？”
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华生教授讲得没错，他拿城郊土地与农村土地、密云的地和天安门的地相比较，私有制下土地价格的分化都不过是说明了一个简单的道理：级差地租的存在。可以商榷的是：他讲的并非是土地私有化。
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这里有两个问题需要澄清。一是目前在中国农村实行的农地入市也好，集体所有土地自由流转也好，都不属于土地私有化改革。这种不解决土地产权到人的确权改革，问题多多，贻害无穷，顶多是一种伪私有化或伪改革（我曾撰文呼吁停止这种改革）。二是土地私有化只有在解决产权到人的基础上，才可以实现交换、出售和继承的完整统一，才能够体现土地应有的价值，带来长期的土地制度改革红利。当然，在土地改革确权的初始阶段，由于级差地租的存在，会产生不公平现象，但这是改革的成本，是释放制度改革红利必须付出的代价，对此只好“两利相权取其重”。我认为，华生教授不能将目前农村土地制度改革中存在的问题和还会产生的问题归咎于土地私有化改革。世界上实行土地私有制的发展中国家还有那么多贫民窟也是客观事实，可以通过发展和深化改革逐步得到解决。而我们目前面临的问题却是：无房可住的人自己建造“贫民窟”还得不到允许呢！
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我国政府智库中，三农问题专家主要的观点是中国目前不宜实行土地私有化，理由似乎只有一条，即土地是农民的命根子，一旦实行土地私有化，有些农民会拿土地换酒喝，造成社会问题或引发社会动乱。认为应该实行土地私有化的主要学者有秦晖、陈志武、周天勇等人，尤其是秦晖和陈志武，对土地制度改革的研究和论证已经非常深入，具有很强的说服力，希望能够引起更多学者和改革决策部门的关注。
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厘清土地所有权，释放改革红利
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目前，土地制度至少涉及以下概念：
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第一，土地所有权，也就是土地产权。在中国，土地产权有两种：国有和集体所有。国有土地的产权归国家所有，也就是全民所有。集体所有土地的产权为本集体成员（自然人）共同所有。
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第二，土地使用权，就是土地使用人（自然人或法人）在交纳土地出让金后获得的在一定期限内使用该土地的权利。在中国，住宅用地的使用权为70年，工商业用地的使用权为50年，但仅限于国有土地的开发利用。集体所有土地只有在转为国有土地后才能进行商业开发，即“征地”。目前，中国农村正在进行的土地确权属于使用权确权。
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第三，土地终极所有权，是指在土地产权与土地使用权分离情况下的名义所有权。土地终极所有权在不同的国家具有不同的含义。美国的土地所有权包括了使用权、交易权和继承权；中国的土地所有权分为国有和集体所有，土地持有人只有使用权，而不具有交易权和继承权。中国和美国目前不存在终极所有权和名义所有权的概念。英国的土地所有权归国王或女王所有，即英国国王或女王拥有土地的终极所有权。土地持有人对租来的土地虽只有使用权，但批租年限最高为999年，实际上是永租制，可视其使用权为土地所有权。
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第四，其他涉及土地制度的概念有国有土地、集体所有土地、土地流转、土地使用权转让和农村宅基地确权等，这是目前中国社会存在的特有现象，其含义也较为明确。
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既然中国现行的法律法规规定了国家所有和集体所有两种土地所有制，我们的分析研究就应该针对这两种土地所有制，并提出行之有效的解决办法。
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国有土地归国家所有，也就是全民所有，这没有问题。但国有土地的70年使用权却在现实中造成了许多矛盾。我国土地使用权界定为70年，主要是借鉴了香港的做法（99年为上限），而确定年限的过程也相当戏剧化。据知情人透露，一开始，先把土地使用年限界定为50年，理由有三：一是土地出让在历史上没有经验可以借鉴，年限短一些比较好调整；二是一个人的工作年限一般为50年，假如从20岁开始，工作50年就70岁了，够其一辈子经营，而且可以转让、继承和续期，至于拿什么来保证则没有考虑；三是房产的使用年限一般为50年，50年后房产就不能再用了。按其价值，使用50年后就基本上没什么价值了。当时中央在讨论土地转让问题时，一位主要领导问可否把土地使用年限延长一些，表示50年太短，建议再增加几十年。到后来法律出台时就变成了最高使用年限70年（工业用地50年）。
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由此可见，当时我国制定70年土地使用权规定时随意性很大，给现在的国有土地制度改革留下了许多麻烦，矛盾不断出现。
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